Informações do processo ACO 3646

DESPACHO

1. O Estado de Minas Gerais ajuizou contra a União ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, buscando a declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 2º, II, do Decreto n. 10.819, publicado pela Presidência da República em 27 de setembro de 2021, o qual regulamenta o disposto na Lei Complementar federal n. 178, de 13 de janeiro de 2021, a exigir lei autorizativa do Estado-membro previamente à adesão ao Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal (PATF).

Explica ser signatário do “Contrato de Confissão, Assunção, Consolidação e Refinanciamento de Dívidas nº 004/98 STN/COAFI”, datado de 18 de fevereiro de 1998, por intermédio do qual aderiu ao Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal (PAF), previsto na Lei n. 9.496/97.

Esclarece que a Lei Complementar n. 178/2021 instituiu o Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal (PATF), permitindo a conversão do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal (PAF), previsto na Lei n. 9.496/97, naquele, nos termos do art. 1º c/c art. 17.

Anota ter celebrado o “Décimo Primeiro Termo Aditivo de Rerratificação ao Contrato de Confissão, Promessa de Assunção, Consolidação e Refinanciamento”, razão pela qual a conversão do PAF em PATF “se tornou condição necessária para a repactuação de acordos sob a égide da Lei Complementar nº 156/2016, conforme disposto no § 6º do art. 1º da Lei Complementar nº 178/2021”.

Frisa que a conversão entre programas deveria ocorrer até 30 de junho de 2023 (ou seja, em até 12 meses após a assinatura do pacto), sob pena de declaração de nulidade do “Décimo Primeiro Termo Aditivo de Rerratificação ao Contrato de Confissão, Promessa de Assunção, Consolidação e Refinanciamento”, conforme previsto no art. 1º, § 7º, da Lei Complementar n. 178/2021.

Consigna ter formalizado pedido de adesão ao PATF tempestivamente, em 30 de junho de 2023, nos termos do art. 2º, I, do Decreto Federal n. 10.819/2021, o que foi expressamente negado pela União (Ofício SEI n. 28702/2023/MF), ao fundamento de que não teria havido a autorização legislativa de que trata o art. 2º, II, do mesmo decreto.

Argui que “a exigência contida no art. 2º, II, do Decreto Federal nº 10.819, de 2021, além de extrapolar o disposto na Lei Complementar nº 178, de 2021, e no Décimo Primeiro Termo Aditivo, assinado em 30 de junho de 2022, é contrário à Constituição Federal, na medida em que exige lei autorizativa para a mera migração de programas, sem configurar operação de crédito”.

Articula que o único requisito faltante seria a promulgação de lei autorizativa local, compatível com o modelo estabelecido pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

Afirma que a exigência de lei autorizativa “está prevista apenas no inciso II do art. 2º do Decreto Federal nº 10.819, de 2021, não constando da Lei Complementar nº 178, de 2021, nem da Portaria STN nº 10.464, de 7 de dezembro de 2022, ou sequer do Décimo Primeiro Termo Aditivo de Rerratificação ao Contrato de Confissão, Promessa de Assunção, Consolidação e Refinanciamento – tudo a violar o princípio da legalidade”.

Pontua que, conforme Nota Técnica da SEF, “a adesão ao Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal não trata de operação de crédito, mas apenas acomodação dos valores decorrentes de serviços da dívida não pagos anteriormente, configurando benefício aplicável às dívidas com a União e não novo refinanciamento”.

Alega que “já há autorização legislativa para a repactuação de dívidas e acordos previstos na Lei Complementar nº 156/2016, nos termos da Lei Estadual nº 22.742, de 12 de dezembro de 2017”.

Menciona a decisão proferida pelo Supremo na ADPF 983, na qual constou a dificuldade de entendimento entre os Poderes mineiros, o que dificultou a promulgação da legislação necessária, de modo que “a atividade executiva não pode ficar na dependência da temperatura parlamentar, quando o assunto é a celebração de contratos e convênios”.

Pede a concessão de liminar para que a União seja imposta às obrigações de:

A - não fazer consistentes em:

(i) não bloquear recursos públicos estaduais por força da execução dos valores referentes a encargos de inadimplência, decorrentes do Contrato de Confissão, Assunção, Consolidação e Refinanciamento de Dívidas nº 004/98 STN/COAFI, correspondente ao montante de R$ 16,44 bilhões ou qualquer outro valor indicado pela União Federal referente a dívidas do PAF;

(ii) não inscrever o Estado de Minas Gerais nos cadastros de inadimplência da Administração Federal por esse mesmo fato; e

(iii) não adotar medidas sancionatórias ao Estado de Minas Gerais, decorrentes da não adesão ao Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal, de que trata a Lei Complementar nº 178, de 2021, nem outras contratualmente previstas, tal como a nulidade do Décimo Primeiro Termo Aditivo de Rerratificação ao Contrato de Confissão, Assunção, Consolidação e Refinanciamento de Dívidas nº 004/98-STN/COAFI.

B – assegurar ao Estado de Minas Gerais, até o julgamento final deste feito, todos os benefícios, direitos e condições do PAF como que celebrado o aditivo contratual, permitindo que continue atuando nas negociações referentes ao Regime de Recuperação Fiscal e ao Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal, até que o mérito seja efetivamente julgado, ou até que a ALMG vote o PL 767/2023.

No mérito:

a) A concessão da antecipação dos efeitos da tutela, nos termos acima expostos;

[...]

c) Ao final, seja:

c.1) declarada prejudicialmente a inconstitucionalidade do inciso II do art. 2º do Decreto Federal nº. 10.819/2021, uma vez que a exigência de lei autorizativa, além de violar o princípio da legalidade, viola os princípios da separação dos poderes e da máxima efetividade do federalismo de cooperação;

c.2) declarado que a Lei Estadual nº 22.742/2017 já está apta a autorizar a celebração de termos aditivos previstos na Lei Complementar nº 156, de 2016;

c.3) a confirmação no mérito da tutela provisória de urgência e, ainda, seja condenada a União a permitir ao Estado de Minas Gerais a conversão do Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal, previsto na Lei 9.496/1997 no Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal, de que trata a Lei Complementar nº 178, de 2021, por mera solicitação, conforme art. 2º, I, e art. 3º do Decreto Federal nº. 10.819/2021.

O Estado de Minas Gerais informou, posteriormente à distribuição da ação, que a Assembleia Legislativa mineira aprovou o Projeto de Lei n. 767/2023, versando sobre a conversão do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal em Programas de Acompanhamento e Transparência Fiscal, dando origem à Lei n. 24.384, de 6 de julho de 2023 (eDoc 25, ID: 67c457d9).

Por intermédio da petição/STF n. 85.655/2023, a União manifestou-se sobre o pedido de tutela de urgência (eDoc 30, ID: f9818e0c). Posteriormente, interpôs recurso de agravo (eDoc 45, ID: 3a4282d8) contra decisão proferida pelo Vice-Presidente do Supremo, ministro Roberto Barroso, no exercício da Presidência, mediante a qual concedida tutela de urgência, nos seguintes termos (eDoc 34, ID: fc122105):

16. Em face do exposto, defiro o pedido liminar, a ser referendado pelo relator do processo, para considerar sanado o requisito da aprovação legislativa, mantendo o Estado-autor no PAF e permitindo o prosseguimento das negociações do PATF, devendo a ré se abster de tomar quaisquer medidas sancionatórias decorrentes da superação do prazo limite para a adesão ao PATF, tais como, exemplificativamente, aquelas descritas pelo autor nos tópicos “i”, “ii” e “iii” do pedido liminar.

Na Sessão Virtual encerrada em 21 de agosto de 2023, o Plenário referendou a tutela provisória, autorizando a permanência do Estado de Minas Gerais no Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal (PAF), com a continuidade das negociações relacionadas ao Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal (PATF), bem assim determinando que a União se abstivesse de aplicar sanções ao ente subnacional por haver sido ultrapassado o prazo para adesão ao novo programa (eDoc 59, ID: 1b2abc08). Por tal razão, declarei prejudicado o agravo regimental interposto pela União (eDoc 50, ID: fdb85a59).

O ente central apresentou contestação (eDoc 47, ID: b6fcdb53). Ressalta que o PATF, embora não seja efetivamente operação de crédito, está longe de se resumir a mera acomodação dos valores decorrentes de serviços da dívida não pagos anteriormente, configurando benefício aplicável às dívidas com a União. Aponta que o novo Programa modifica significativamente as condições do contrato de refinanciamento celebrado anteriormente, fixando diferentes parâmetros de responsabilidade e sustentabilidade da gestão fiscal, bem como impondo limitações à autonomia do ente federativo relativamente à contratação de novos empréstimos, de modo que “a necessidade de autorização legislativa específica não representa mero requisito formal de adesão ao Programa, mas expressão do comprometimento político efetivo a sustentabilidade na gestão fiscal, cuja persecução deve envolver o engajamento dos poderes instituídos”. Assevera que, embora promulgada lei autorizando a adesão ao pactuado, “a violação do prazo, ainda que por 7 (sete) dias, é significativa e não deve ser ignorada”, em face dos princípios da legalidade e da isonomia.

A União se manifestou no sentido de não possuir interesse em produzir outras provas (eDoc 53, ID: 6dd3ff7e).

O Estado de Minas Gerais juntou novos documentos (eDoc 60, ID: 04db9633). O ente central arguiu que a documentação colacionada estaria dissociada da causa de pedir e do pedido formulados na inicial.

A Procuradoria-Geral da República preconizou a procedência do pedido em parecer assim ementado (eDoc 77, ID: 0632fe71):

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. PROGRAMA DE ACOMPANHAMENTO E TRANSPARÊNCIA FISCAL (PATF). LEI AUTORIZATIVA DO ESTADO. SUPERAÇÃO DO PRAZO LIMITE PARA ADESÃO AO PROGRAMA. NEGOCIAÇÕES. CONTINUIDADE. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar ação em que estado-membro pretende o afastamento da necessidade de autorização legislativa específica para adesão ao Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal (PATF).

2. A aprovação, pelo Poder Legislativo local, de lei específica que autoriza o Estado a aderir ao Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal (PATF) após pequeno prazo da data limite para adesão ao regime não é suficiente para impedir a adesão do ente ao programa fiscal, tendo em vista a situação de excepcional bloqueio institucional vivenciada pelo estado-membro.

— Parecer pela procedência do pedido.

2. Ante os fatos supervenientes, o contexto fático-normativo relativo à causa de pedir e ao pedido parece não mais subsistir, especialmente diante da informação pública de aderência do Estado de Minas Gerais ao Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados, razão pela qual, a princípio, não haveria razão para discutir a correção da conduta da União em obstar sua adesão ao programa previsto na LC n. 178/2021, o qual foi substituído pelo PROPAG.

Dessa forma, intimem-se as partes para que informem se permanece o interesse o julgamento da ação, de forma fundamentada.

3. Publique-se. Intimem-se.

Brasília, 1º de junho de 2026.

Ministro NUNES MARQUES

Relator

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Retirado da página 2229 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão