Informações do processo RE 1394471

DECISÃO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EX-PREFEITO. EXECUÇÃO DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL EM RAZÃO DE PREJUÍZO CAUSADO AO MUNICÍPIO. LEGITIMIDADE ATIVA: MUNICÍPIO. TEMA Nº 642 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. PROVIMENTO.

1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:

“APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL PARA A COBRANÇA DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONTRA AGENTE MUNICIPAL. ATO LESIVO QUE CAUSOU DANO AO ERÁRIO MUNICIPAL. MULTA DE CARÁTER SANCIONATÓRIO. LEGITIMIDADE DO ESTADO AO QUAL ESTÁ VINCULADO O TRIBUNAL DE CONTAS, COM VISTAS À MAIOR EFETIVIDADE DA FUNÇÃO FISCALIZADORA DA CORTE. RECURSO A QUE SE DÁ PROVIMENTO, NA FORMA DO ARTIGO 557, § 1º - A, DO CPC, PARA ANULAR A SENTENÇA, RECONHECER A LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO E DETERMINAR O REGULAR PROSSEGUIMENTO DO FEITO.” (e-doc. 4).

2. No presente recurso extraordinário, o recorrente aponta violação aos arts. 31, § 1º, 71, § 3º e 75 da Constituição da República. Sustenta que a legitimidade para a execução da multa que lhe foi imposta pelo Tribunal de Contas, na condição de prefeito, é do Município de São Sebastião do Alto e não do Estado do Rio de Janeiro (e-doc. 6).

2.1. Pede para “conhecer do presente Recurso Extraordinário para julgá-lo provido decretando a ilegitimidade do Estado do Rio de Janeiro para a execução de multa/débito aplicada pelo TCERJ a servidor municipal, por clara ofensa ao principio da separação dos poderes, afastando o entendimento do E. Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, pela sua 7ª. Câmara Cível ou aguardando a decisão a ser proferida pelo STF nas questões idênticas e com repercussão geral aplicando-se, na admissibilidade o previsto no art. 543 B do CPC” (e-doc. 6, p. 14).

3. Instado a manifestar-se novamente sobre a controvérsia, ante o Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral (e-doc. 14), o Colegiado de origem negou o juízo de retratação, ante fundamentos assim sintetizados:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO EM APELAÇÃO CÍVEL. DECISÃO DA TERCEIRA VICE-PRESIDÊNCIA PARA RETORNO DOS AUTOS A ESTA CÂMARA PARA EVENTUAL EXERCÍCIO DE JUÍZO DE RETRATAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL PARA A COBRANÇA DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONTRA AGENTE MUNICIPAL. MULTA DE CARÁTER SANCIONATÓRIO. LEGITIMIDADE DO ESTADO AO QUAL ESTÁ VINCULADO O TRIBUNAL DE CONTAS, COM VISTAS À MAIOR EFETIVIDADE DA FUNÇÃO FISCALIZADORA DA CORTE. DECISÃO MONOCRÁTICA CONFIRMADA PELO COLEGIADO EM SEDE DE AGRAVO INTERNO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS À TERCERIA VICE-PRESIDÊNCIA DESTE TRIBUNAL.” (e-doc. 16).

É o relatório.

Decido.

4. Entendo que a pretensão recursal merece acolhida.

5. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:

“ESTADO DO RIO DE JANEIRO propôs ação de execução fiscal em face de GERALDO PIETRANI, na qual requer a cobrança de multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, referente à prática de atos que teriam gerado prejuízo ao erário público.

Exceção de pré-executividade a fls. 10/18.

A sentença (fls. 50/54) julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, na forma do artigo 267, VI, do CPC.

ESTADO DO RIO DE JANEIRO interpôs apelação (fls. 55/76) na qual pretende a reforma da sentença. Esclarece, em síntese, que o art. 71, § 3º, da CF, dispõe que a fiscalização efetuada pelo Tribunal de Contas pode acarretar duas consequências principais: a imputação de débito (a reparação do dano causado ao erário) e a imposição de multa. Afirma que, no primeiro caso, haveria evidente cunho ressarcitório tendo a pessoa jurídica cujo patrimônio foi lesado legitimidade a reclamar a indenização. Assevera que a multa, contudo, tem caráter sancionatório, fundado no poder de polícia fiscalizatório dos órgãos de controle, tendo o Estado do Rio de Janeiro legitimidade para cobrá-la. Atenta que a cobrança a que diz respeito a certidão de dívida ativa anexada à inicial foi referente à multa sancionatória aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro ao executado. Afirma ser esse o entendimento do STJ, do STF e deste Tribunal.

A Procuradoria de Justiça opinou (fls. 92/95) pelo provimento do recurso.

(...)

A controvérsia dos presentes autos consiste em verificar a legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para cobrar multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado.

(...)

Os documentos anexados aos autos demonstram que a penalidade aplicada pelo Tribunal de Contas teve caráter de sanção, e não de ressarcimento ao erário municipal.

Destarte, o Estado do Rio de Janeiro possui legitimidade ativa para o ajuizamento da presente execução fiscal.

(...)

Diante do exposto, dá-se provimento ao recurso, na forma do artigo 557, § 1º-A, do CPC, para anular a sentença, reconhecer a legitimidade ativa do Estado do Rio de Janeiro e determinar o regular prosseguimento do feito.” (e-doc. 4; p. 1-5, grifos acrescidos).

6. Confira-se trecho da sentença de 1º grau:

“(...) Nesse caso, como em outros da mesma natureza fiscal, questiona-se a legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para a execução de crédito fiscal decorrente da prática de ato que causou prejuízo ao erário Municipal.

(...)

Pois bem, nesse diapasão, reputo que o entendimento jurisprudencial predominante, inclusive recentemente pacificado pelo STF, é no sentido de que o legitimado ativo para a ação de execução fiscal é o Município que sofreu a lesão, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa.” (e-doc. 2, p. 1-2; grifos nossos).

7. O entendimento contido no acórdão recorrido é idêntico ao defendido pelo eminente Ministro Marco Aurélio, Relator originário do RE nº 1.003.433/RJ, tendo Sua Excelência ficado vencido, prevalecendo a tese lançada pelo e. Ministro Alexandre de Morais, o que ocasionou a fixação do Tema RG nº 642 no sentido da legitimidade do Município para execução de multa a que foi condenado o prefeito ou ex-prefeito, conforme assentado pela sentença de 1º grau. Eis a ementa do Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.’."

(RE nº 1.003.433/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ o Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 15/09/2021, p. 13/10/2021; grifos nossos).

7.1. No mesmo sentido:

“Ementa: Execução Fiscal. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Exceção de pré-executividade. Multa de caráter punitivo. Ofensa reflexa e incidência e das súmulas nº 279 e 280/STF. 1.Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve decisão que rejeitou a exceção de pré-executividade, afastando a aplicação do Tema 642 da repercussão geral, por não ser caso de multa imposta por danos causados ao erário municipal, mas sim multa de caráter punitivo nos termos do art. 104, II, da LCE 709/93. 2.Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas nº 279 e 280/STF). 3.Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 4.Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015.”

(ARE nº 1.444.778-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 27/11/2023, p. 07/12/2023; grifos nossos).

7.2. Ainda, no mesmo sentido, são as decisões monocráticas proferidas nos: RE nº 1.478.622/PE, Rel. Min. Edson Fachin, j. 15/03/2024, p. 19/03/2024; RE nº 1.398.201/SP, de minha relatoria, j. 07/02/2024, p. 08/02/2024; e RE nº 1.458.468/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, j. 1º/02/2024, p. 28/02/2024.

8. Assim, tratando-se, no caso em análise, de execução de multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual a agente público municipal em razão de prejuízo causado ao município, a legitimidade para execução é do ente municipal prejudicado.

9. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinárioconsiderado o Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral, a fim de, reformando o acórdão recorrido, extinguir a execução por ilegitimidade ativa do Estado do Rio de Janeiro.,

Publique-se.

Brasília, 9 de abril de 2024.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA

Relator

DECISÃO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EX-PREFEITO. EXECUÇÃO DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL EM RAZÃO DE PREJUÍZO CAUSADO AO MUNICÍPIO. LEGITIMIDADE ATIVA: MUNICÍPIO. TEMA Nº 642 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. PROVIMENTO.

1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:

“APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL PARA A COBRANÇA DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONTRA AGENTE MUNICIPAL. ATO LESIVO QUE CAUSOU DANO AO ERÁRIO MUNICIPAL. MULTA DE CARÁTER SANCIONATÓRIO. LEGITIMIDADE DO ESTADO AO QUAL ESTÁ VINCULADO O TRIBUNAL DE CONTAS, COM VISTAS À MAIOR EFETIVIDADE DA FUNÇÃO FISCALIZADORA DA CORTE. RECURSO A QUE SE DÁ PROVIMENTO, NA FORMA DO ARTIGO 557, § 1º - A, DO CPC, PARA ANULAR A SENTENÇA, RECONHECER A LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO E DETERMINAR O REGULAR PROSSEGUIMENTO DO FEITO.” (e-doc. 4).

2. No presente recurso extraordinário, o recorrente aponta violação aos arts. 31, § 1º, 71, § 3º e 75 da Constituição da República. Sustenta que a legitimidade para a execução da multa que lhe foi imposta pelo Tribunal de Contas, na condição de prefeito, é do Município de São Sebastião do Alto e não do Estado do Rio de Janeiro (e-doc. 6).

2.1. Pede para “conhecer do presente Recurso Extraordinário para julgá-lo provido decretando a ilegitimidade do Estado do Rio de Janeiro para a execução de multa/débito aplicada pelo TCERJ a servidor municipal, por clara ofensa ao principio da separação dos poderes, afastando o entendimento do E. Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, pela sua 7ª. Câmara Cível ou aguardando a decisão a ser proferida pelo STF nas questões idênticas e com repercussão geral aplicando-se, na admissibilidade o previsto no art. 543 B do CPC” (e-doc. 6, p. 14).

3. Instado a manifestar-se novamente sobre a controvérsia, ante o Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral (e-doc. 14), o Colegiado de origem negou o juízo de retratação, ante fundamentos assim sintetizados:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO EM APELAÇÃO CÍVEL. DECISÃO DA TERCEIRA VICE-PRESIDÊNCIA PARA RETORNO DOS AUTOS A ESTA CÂMARA PARA EVENTUAL EXERCÍCIO DE JUÍZO DE RETRATAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL PARA A COBRANÇA DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONTRA AGENTE MUNICIPAL. MULTA DE CARÁTER SANCIONATÓRIO. LEGITIMIDADE DO ESTADO AO QUAL ESTÁ VINCULADO O TRIBUNAL DE CONTAS, COM VISTAS À MAIOR EFETIVIDADE DA FUNÇÃO FISCALIZADORA DA CORTE. DECISÃO MONOCRÁTICA CONFIRMADA PELO COLEGIADO EM SEDE DE AGRAVO INTERNO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS À TERCERIA VICE-PRESIDÊNCIA DESTE TRIBUNAL.” (e-doc. 16).

É o relatório.

Decido.

4. Entendo que a pretensão recursal merece acolhida.

5. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:

“ESTADO DO RIO DE JANEIRO propôs ação de execução fiscal em face de GERALDO PIETRANI, na qual requer a cobrança de multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, referente à prática de atos que teriam gerado prejuízo ao erário público.

Exceção de pré-executividade a fls. 10/18.

A sentença (fls. 50/54) julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, na forma do artigo 267, VI, do CPC.

ESTADO DO RIO DE JANEIRO interpôs apelação (fls. 55/76) na qual pretende a reforma da sentença. Esclarece, em síntese, que o art. 71, § 3º, da CF, dispõe que a fiscalização efetuada pelo Tribunal de Contas pode acarretar duas consequências principais: a imputação de débito (a reparação do dano causado ao erário) e a imposição de multa. Afirma que, no primeiro caso, haveria evidente cunho ressarcitório tendo a pessoa jurídica cujo patrimônio foi lesado legitimidade a reclamar a indenização. Assevera que a multa, contudo, tem caráter sancionatório, fundado no poder de polícia fiscalizatório dos órgãos de controle, tendo o Estado do Rio de Janeiro legitimidade para cobrá-la. Atenta que a cobrança a que diz respeito a certidão de dívida ativa anexada à inicial foi referente à multa sancionatória aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro ao executado. Afirma ser esse o entendimento do STJ, do STF e deste Tribunal.

A Procuradoria de Justiça opinou (fls. 92/95) pelo provimento do recurso.

(...)

A controvérsia dos presentes autos consiste em verificar a legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para cobrar multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado.

(...)

Os documentos anexados aos autos demonstram que a penalidade aplicada pelo Tribunal de Contas teve caráter de sanção, e não de ressarcimento ao erário municipal.

Destarte, o Estado do Rio de Janeiro possui legitimidade ativa para o ajuizamento da presente execução fiscal.

(...)

Diante do exposto, dá-se provimento ao recurso, na forma do artigo 557, § 1º-A, do CPC, para anular a sentença, reconhecer a legitimidade ativa do Estado do Rio de Janeiro e determinar o regular prosseguimento do feito.” (e-doc. 4; p. 1-5, grifos acrescidos).

6. Confira-se trecho da sentença de 1º grau:

“(...) Nesse caso, como em outros da mesma natureza fiscal, questiona-se a legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para a execução de crédito fiscal decorrente da prática de ato que causou prejuízo ao erário Municipal.

(...)

Pois bem, nesse diapasão, reputo que o entendimento jurisprudencial predominante, inclusive recentemente pacificado pelo STF, é no sentido de que o legitimado ativo para a ação de execução fiscal é o Município que sofreu a lesão, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa.” (e-doc. 2, p. 1-2; grifos nossos).

7. O entendimento contido no acórdão recorrido é idêntico ao defendido pelo eminente Ministro Marco Aurélio, Relator originário do RE nº 1.003.433/RJ, tendo Sua Excelência ficado vencido, prevalecendo a tese lançada pelo e. Ministro Alexandre de Morais, o que ocasionou a fixação do Tema RG nº 642 no sentido da legitimidade do Município para execução de multa a que foi condenado o prefeito ou ex-prefeito, conforme assentado pela sentença de 1º grau. Eis a ementa do Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.’."

(RE nº 1.003.433/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ o Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 15/09/2021, p. 13/10/2021; grifos nossos).

7.1. No mesmo sentido:

“Ementa: Execução Fiscal. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Exceção de pré-executividade. Multa de caráter punitivo. Ofensa reflexa e incidência e das súmulas nº 279 e 280/STF. 1.Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve decisão que rejeitou a exceção de pré-executividade, afastando a aplicação do Tema 642 da repercussão geral, por não ser caso de multa imposta por danos causados ao erário municipal, mas sim multa de caráter punitivo nos termos do art. 104, II, da LCE 709/93. 2.Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas nº 279 e 280/STF). 3.Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 4.Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015.”

(ARE nº 1.444.778-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 27/11/2023, p. 07/12/2023; grifos nossos).

7.2. Ainda, no mesmo sentido, são as decisões monocráticas proferidas nos: RE nº 1.478.622/PE, Rel. Min. Edson Fachin, j. 15/03/2024, p. 19/03/2024; RE nº 1.398.201/SP, de minha relatoria, j. 07/02/2024, p. 08/02/2024; e RE nº 1.458.468/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, j. 1º/02/2024, p. 28/02/2024.

8. Assim, tratando-se, no caso em análise, de execução de multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual a agente público municipal em razão de prejuízo causado ao município, a legitimidade para execução é do ente municipal prejudicado.

9. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinárioconsiderado o Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral, a fim de, reformando o acórdão recorrido, extinguir a execução por ilegitimidade ativa do Estado do Rio de Janeiro.,

Publique-se.

Brasília, 9 de abril de 2024.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA

Relator