Informações do processo RE 1464721

Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado (eDOC 28, p. 3):

“DIREITO CONSTITUCIONAL - DIREITO ADMINISTRATIVO - APELAÇÃO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PREFEITO DO MUNICÍPIO DE JOÃO MONLEVADE - CONTRATAÇÃO DE PARENTE DE SEGUNDO GRAU - ELEMENTO SUBJETIVO - AUSÊNCIA - CONTRATO ANTERIOR À POSSE DO AGENTE PÚBLICO - NEPOTISMO - INOCORRÊNCIA - RECURSO DESPROVIDO.

- Não prospera a pretensão de condenação dos réus por ato de improbidade previsto no artigo 11 da lei 8.429/92, quando se verifica que o primeiro réu, ex-Prefeito do Município de João Monlevade, apenas manteve a contratação de seu irmão como médico plantonista, estando ausente a prática de nepotismo e a presença de dolo por parte do agente público.”

Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOCs 35 e 56).

No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao artigo 37 da Constituição Federal, bem como à Súmula Vinculante 13.

Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 60, p. 12):

“(...) o recorrido Gustavo Henrique Pradini de Assis ao assumir o cargo de Prefeito do Município de João Monlevade em 01 de janeiro de 2009, por força da referida Súmula Vinculante tinha a obrigação de romper o vínculo de trabalho entre o Município de seu irmão, o também ora recorrido Luiz Alpino Pradini de Assis - à época contratado como médico plantonista da rede municipal de saúde.

Todavia, ao invés disso, Gustavo Henrique celebrou 4 (quatro) novos contratos com seu irmão Luiz Alpino, para o desempenho da função de médico plantonista do município, todos por prazo determinado de 01 (um) ano, de ano em ano, ou seja, durante todo seu mandato desde 2009 até 2012, quando já era vedada a referida contratação, em face da incidência da Súmula Vinculante nº 13.

Urge ainda salientar que a Súmula Vinculante nº 13 não faz qualquer distinção entre pessoal qualificado ou não, mas tão somente proíbe a contratação dos parentes ali relacionados.”

A 1ª Vice-Presidência do TJ/MG admitiu o recurso extraordinário (eDOC 69).

Ao analisar o recurso, determinei a remessa dos autos ao Tribunal de origem para adequação ao disposto no art. 1.030 do Código de Processo Civil, nos termos do art. 328 do RISTF, em face do Tema 1199 (RE-RG 843.989) da sistemática da repercussão geral (eDOC 90).

Recebidos os autos na origem, a 1ª Vice-Presidência do Tribunal a quo determinou a devolução dos autos a esta Corte, nestes termos (eDOC 93, p. 2):

“No presente caso, verifica-se que o Colegiado manteve a sentença de improcedência proferida nos autos da ação de improbidade proposta pelo Ministério Público ao entendimento de que ausente a prova de existência de dolo por parte do recorrido Gustavo Henrique Prandini de Assis.

Evidencia-se, portanto, a inviabilidade do exercício do juízo de conformidade, já que a discussão acerca da possibilidade de aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021, travada no Tema nº 1.199, cingiu-se á modalidade culposa de improbidade e ao novo regime prescricional, sendo que, no caso dos autos, assentou-se a conclusão de que não ficou configurado ato de improbidade administrativa.

Assim, não havendo como adotar o procedimento previsto nos arts. 1.040 e seguintes do Código de Processo Civil e, considerando que já foi exercido o juízo de admissibilidade (cf. fls. 680-682v), determino a devolução dos autos ao Supremo Tribunal Federal.”

É o relatório. Decido.

A irresignação não merece prosperar.

Conforme depreende-se da leitura do acórdão recorrido, o Tribunal de origem assentou que não restou caracterizada a improbidade administrativa, uma vez que não demostrada o elemento subjetivo do dolo, além de que as irregularidades não condizem com a conduta configuradora de ato de improbidade administrativa.

Quando do julgamento da apelação, o Tribunal de origem asseverou que (eDOC 28, p. 4-7):

“A presente ação de improbidade administrativa foi ajuizada pelo Ministério Público sob o argumento de que o primeiro réu, enquanto exercia o cargo de Prefeito do Município de João Monlevade, teria contratado, ou ao menos permitido a contratação, de seu irmão, segundo réu, para exercer as funções de médico plantonista na rede pública de saúde.

De acordo com o órgão Ministerial, os réus teriam praticado a conduta prevista no artigo 11, caput e inciso 1, da lei 8.429/92, com violação dos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade.

É sabido que, para que se possa falar em improbidade administrativa que causa lesão ao erário, ou que viole princípios da Administração, mostra-se imprescindível a comprovação do elemento subjetivo do agente público.

O artigo 10 da lei 8.429/92 refere-se à ação ou omissão dolosa ou culposa do agente ao definir a lesão ao erário como ato de improbidade.

Já no caso do artigo 11, invocado na inicial, a doutrina e a jurisprudência dominantes exigem que, além da violação dos princípios norteadores da Administração, seja demonstrado o dolo do agente para que se possa falar em ato de improbidade, o que se mostra acertado, porque a amplitude do dispositivo traria risco para o julgador, induzindo-o a tachar de ímprobas condutas puramente irregulares.

Assim, como forma de amenizar o rigor legislativo, o elemento subjetivo, ou seja, a existência de dolo ou má-fé com a finalidade de atingir fim ilícito, é requisito para o enquadramento fático previsto na tipificação legal.

(...)

No caso, não há como afirmar que as condutas atribuídas aos réus ensejariam o reconhecimento de ato de improbidade administrativa, simplesmente porque não há prova de que teria havido dolo.

Na verdade, ao contrário do que entende o Ministério Público, não há prova nos autos que indiquem que o primeiro réu, enquanto Prefeito do Município de João Monlevade, teria favorecido indevidamente o segundo réu, a ponto de viabilizar a condenação nas sanções previstas na lei 8.429/92.

Isso porque, conforme se verifica às fls. 16, 24/37, Luis Alpino Prandini de Assis foi contratado pelo Município, inicialmente, em 01/06/2006, sob a gestão do Prefeito Carlos Ezequiel Moreira, com posteriores renovações contratuais, permanecendo no exercício das funções de médico plantonista até o ano de 2013.

Nesse contexto, quando o primeiro réu, Gustavo Henrique Prandini de Assis, tomou posse como Prefeito em 01/01/2009, seu irmão, Luis Alpini Prandini de Assis, já estava atuando no Município há mais de dois anos.

Em outras palavras, restou demonstrado que Luis Alpini Prandini de Assis não foi contratado na gestão de seu irmão, tendo havido apenas a manutenção do vinculo funcional com a Municipalidade, assim como ocorreu com diversos outros profissionais da área de saúde.

No tocante às alegações pertinentes à proibição de nepotismo, é sabido que a finalidade da referida vedação consiste em inviabilizar a escolha de pessoal não qualificado para exercer funções públicas, em prol do princípio da eficiência, a fim de que se privilegiar a qualidade no serviço público.

No caso, como Luis Alpini Prandini de Assis já atuava no Município quando Gustavo Henrique Prandini de Assis tomou posse como Prefeito, não há como entender que este teria praticado ato de nepotismo, eis que, como dito, seu irmão havia sido contratado antes de sua posse como Prefeito, tendo ocorrido apenas a renovação do contrato durante sua gestão.

Ademais, o fato da contratação do segundo réu ter sido irregular, ante a não realização de processo seletivo e o descumprimento de requisitos temporais, não tem o condão de caracterizar, por si só, ato de improbidade administrativa. A contratação originária não foi realizada por Gustavo Henrique Prandini de Assis, repito, mas pelo Prefeito anterior.

Cumpre ainda registrar que os depoimentos prestados pelas testemunhas confirmaram que todos os médicos contratados pelo Município permaneceram exercendo suas funções após a posse do primeiro réu, o que enfatiza a ausência de conduta dolosa por parte deste.

Portanto, ante a ausência de prova de dolo dos réus, correta a sentença ao rejeitar a pretensão do Ministério Público de condenação destes pela prática do ato de improbidade administrativa descrito no artigo 11, caput e inciso I, da lei 8.429/92.”

Como se depreende dos fundamentos que constam do acórdão recorrido, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere ao não reconhecimento de tipificação de ato de improbidade administrativa, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional.

É inadmissível na via extraordinária o reexame da moldura fática retratada no acórdão recorrido, uma vez que ficou assentado que a prova dos autos não foi conclusiva quanto à caracterização de prática de atos de improbidade administrativa ou de danos ao erário, diante da ausência de comprovação de culpa ou dolo nas condutas imputadas aos ora Recorridos.

Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido:

“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Improbidade administrativa. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. 5. Alegação de ofensa à ampla defesa. Tema 660 da sistemática da repercussão geral. 6. Alegação de ofensa ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inexistência. Precedente. AI-QO-RG 791.292. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.196.155/MG-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 10.06.2019).

“AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ELEITORAL. INELEGIBILIDADE. DESCARACTERIZAÇÃO DE ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INTERPRETÇÃO DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. 1. A caracterização de hipótese de inelegibilidade pressupõe a interpretação da Lei Complementar nº 64/1990, de modo que a ofensa a Constituição, caso existente, seria meramente reflexa. 2. De toda forma, a alteração das conclusões sobre a existência ou inexistência de hipótese de inelegibilidade exigiriam o reexame de fatos e provas, o que é vedado pela Súmula 279/STF. 3. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.161.784/SP-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 11.12.2018).

Essa também foi a conclusão a que se chegou o i. Ministro Presidente Roberto Barroso ao julgar o ARE 1.513.357/MG, DJe 11.9.2024, em que discutida controvérsia semelhante a dos autos.

Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a, do Código de Processo Civil.

Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).

Publique-se.

Brasília, 27 de setembro de 2024.

Ministro EDSON FACHIN

Relator

Documento assinado digitalmente

Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado (eDOC 28, p. 3):

“DIREITO CONSTITUCIONAL - DIREITO ADMINISTRATIVO - APELAÇÃO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PREFEITO DO MUNICÍPIO DE JOÃO MONLEVADE - CONTRATAÇÃO DE PARENTE DE SEGUNDO GRAU - ELEMENTO SUBJETIVO - AUSÊNCIA - CONTRATO ANTERIOR À POSSE DO AGENTE PÚBLICO - NEPOTISMO - INOCORRÊNCIA - RECURSO DESPROVIDO.

- Não prospera a pretensão de condenação dos réus por ato de improbidade previsto no artigo 11 da lei 8.429/92, quando se verifica que o primeiro réu, ex-Prefeito do Município de João Monlevade, apenas manteve a contratação de seu irmão como médico plantonista, estando ausente a prática de nepotismo e a presença de dolo por parte do agente público.”

Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOCs 35 e 56).

No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao artigo 37 da Constituição Federal, bem como à Súmula Vinculante 13.

Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 60, p. 12):

“(...) o recorrido Gustavo Henrique Pradini de Assis ao assumir o cargo de Prefeito do Município de João Monlevade em 01 de janeiro de 2009, por força da referida Súmula Vinculante tinha a obrigação de romper o vínculo de trabalho entre o Município de seu irmão, o também ora recorrido Luiz Alpino Pradini de Assis - à época contratado como médico plantonista da rede municipal de saúde.

Todavia, ao invés disso, Gustavo Henrique celebrou 4 (quatro) novos contratos com seu irmão Luiz Alpino, para o desempenho da função de médico plantonista do município, todos por prazo determinado de 01 (um) ano, de ano em ano, ou seja, durante todo seu mandato desde 2009 até 2012, quando já era vedada a referida contratação, em face da incidência da Súmula Vinculante nº 13.

Urge ainda salientar que a Súmula Vinculante nº 13 não faz qualquer distinção entre pessoal qualificado ou não, mas tão somente proíbe a contratação dos parentes ali relacionados.”

A 1ª Vice-Presidência do TJ/MG admitiu o recurso extraordinário (eDOC 69).

Ao analisar o recurso, determinei a remessa dos autos ao Tribunal de origem para adequação ao disposto no art. 1.030 do Código de Processo Civil, nos termos do art. 328 do RISTF, em face do Tema 1199 (RE-RG 843.989) da sistemática da repercussão geral (eDOC 90).

Recebidos os autos na origem, a 1ª Vice-Presidência do Tribunal a quo determinou a devolução dos autos a esta Corte, nestes termos (eDOC 93, p. 2):

“No presente caso, verifica-se que o Colegiado manteve a sentença de improcedência proferida nos autos da ação de improbidade proposta pelo Ministério Público ao entendimento de que ausente a prova de existência de dolo por parte do recorrido Gustavo Henrique Prandini de Assis.

Evidencia-se, portanto, a inviabilidade do exercício do juízo de conformidade, já que a discussão acerca da possibilidade de aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021, travada no Tema nº 1.199, cingiu-se á modalidade culposa de improbidade e ao novo regime prescricional, sendo que, no caso dos autos, assentou-se a conclusão de que não ficou configurado ato de improbidade administrativa.

Assim, não havendo como adotar o procedimento previsto nos arts. 1.040 e seguintes do Código de Processo Civil e, considerando que já foi exercido o juízo de admissibilidade (cf. fls. 680-682v), determino a devolução dos autos ao Supremo Tribunal Federal.”

É o relatório. Decido.

A irresignação não merece prosperar.

Conforme depreende-se da leitura do acórdão recorrido, o Tribunal de origem assentou que não restou caracterizada a improbidade administrativa, uma vez que não demostrada o elemento subjetivo do dolo, além de que as irregularidades não condizem com a conduta configuradora de ato de improbidade administrativa.

Quando do julgamento da apelação, o Tribunal de origem asseverou que (eDOC 28, p. 4-7):

“A presente ação de improbidade administrativa foi ajuizada pelo Ministério Público sob o argumento de que o primeiro réu, enquanto exercia o cargo de Prefeito do Município de João Monlevade, teria contratado, ou ao menos permitido a contratação, de seu irmão, segundo réu, para exercer as funções de médico plantonista na rede pública de saúde.

De acordo com o órgão Ministerial, os réus teriam praticado a conduta prevista no artigo 11, caput e inciso 1, da lei 8.429/92, com violação dos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade.

É sabido que, para que se possa falar em improbidade administrativa que causa lesão ao erário, ou que viole princípios da Administração, mostra-se imprescindível a comprovação do elemento subjetivo do agente público.

O artigo 10 da lei 8.429/92 refere-se à ação ou omissão dolosa ou culposa do agente ao definir a lesão ao erário como ato de improbidade.

Já no caso do artigo 11, invocado na inicial, a doutrina e a jurisprudência dominantes exigem que, além da violação dos princípios norteadores da Administração, seja demonstrado o dolo do agente para que se possa falar em ato de improbidade, o que se mostra acertado, porque a amplitude do dispositivo traria risco para o julgador, induzindo-o a tachar de ímprobas condutas puramente irregulares.

Assim, como forma de amenizar o rigor legislativo, o elemento subjetivo, ou seja, a existência de dolo ou má-fé com a finalidade de atingir fim ilícito, é requisito para o enquadramento fático previsto na tipificação legal.

(...)

No caso, não há como afirmar que as condutas atribuídas aos réus ensejariam o reconhecimento de ato de improbidade administrativa, simplesmente porque não há prova de que teria havido dolo.

Na verdade, ao contrário do que entende o Ministério Público, não há prova nos autos que indiquem que o primeiro réu, enquanto Prefeito do Município de João Monlevade, teria favorecido indevidamente o segundo réu, a ponto de viabilizar a condenação nas sanções previstas na lei 8.429/92.

Isso porque, conforme se verifica às fls. 16, 24/37, Luis Alpino Prandini de Assis foi contratado pelo Município, inicialmente, em 01/06/2006, sob a gestão do Prefeito Carlos Ezequiel Moreira, com posteriores renovações contratuais, permanecendo no exercício das funções de médico plantonista até o ano de 2013.

Nesse contexto, quando o primeiro réu, Gustavo Henrique Prandini de Assis, tomou posse como Prefeito em 01/01/2009, seu irmão, Luis Alpini Prandini de Assis, já estava atuando no Município há mais de dois anos.

Em outras palavras, restou demonstrado que Luis Alpini Prandini de Assis não foi contratado na gestão de seu irmão, tendo havido apenas a manutenção do vinculo funcional com a Municipalidade, assim como ocorreu com diversos outros profissionais da área de saúde.

No tocante às alegações pertinentes à proibição de nepotismo, é sabido que a finalidade da referida vedação consiste em inviabilizar a escolha de pessoal não qualificado para exercer funções públicas, em prol do princípio da eficiência, a fim de que se privilegiar a qualidade no serviço público.

No caso, como Luis Alpini Prandini de Assis já atuava no Município quando Gustavo Henrique Prandini de Assis tomou posse como Prefeito, não há como entender que este teria praticado ato de nepotismo, eis que, como dito, seu irmão havia sido contratado antes de sua posse como Prefeito, tendo ocorrido apenas a renovação do contrato durante sua gestão.

Ademais, o fato da contratação do segundo réu ter sido irregular, ante a não realização de processo seletivo e o descumprimento de requisitos temporais, não tem o condão de caracterizar, por si só, ato de improbidade administrativa. A contratação originária não foi realizada por Gustavo Henrique Prandini de Assis, repito, mas pelo Prefeito anterior.

Cumpre ainda registrar que os depoimentos prestados pelas testemunhas confirmaram que todos os médicos contratados pelo Município permaneceram exercendo suas funções após a posse do primeiro réu, o que enfatiza a ausência de conduta dolosa por parte deste.

Portanto, ante a ausência de prova de dolo dos réus, correta a sentença ao rejeitar a pretensão do Ministério Público de condenação destes pela prática do ato de improbidade administrativa descrito no artigo 11, caput e inciso I, da lei 8.429/92.”

Como se depreende dos fundamentos que constam do acórdão recorrido, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere ao não reconhecimento de tipificação de ato de improbidade administrativa, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional.

É inadmissível na via extraordinária o reexame da moldura fática retratada no acórdão recorrido, uma vez que ficou assentado que a prova dos autos não foi conclusiva quanto à caracterização de prática de atos de improbidade administrativa ou de danos ao erário, diante da ausência de comprovação de culpa ou dolo nas condutas imputadas aos ora Recorridos.

Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido:

“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Improbidade administrativa. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. 5. Alegação de ofensa à ampla defesa. Tema 660 da sistemática da repercussão geral. 6. Alegação de ofensa ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inexistência. Precedente. AI-QO-RG 791.292. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.196.155/MG-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 10.06.2019).

“AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ELEITORAL. INELEGIBILIDADE. DESCARACTERIZAÇÃO DE ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INTERPRETÇÃO DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. 1. A caracterização de hipótese de inelegibilidade pressupõe a interpretação da Lei Complementar nº 64/1990, de modo que a ofensa a Constituição, caso existente, seria meramente reflexa. 2. De toda forma, a alteração das conclusões sobre a existência ou inexistência de hipótese de inelegibilidade exigiriam o reexame de fatos e provas, o que é vedado pela Súmula 279/STF. 3. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.161.784/SP-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 11.12.2018).

Essa também foi a conclusão a que se chegou o i. Ministro Presidente Roberto Barroso ao julgar o ARE 1.513.357/MG, DJe 11.9.2024, em que discutida controvérsia semelhante a dos autos.

Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a, do Código de Processo Civil.

Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).

Publique-se.

Brasília, 27 de setembro de 2024.

Ministro EDSON FACHIN

Relator

Documento assinado digitalmente