Informações do processo 2024/0056274-8

Os processos abaixo relacionados encontram-se com VISTA à(s) parte(s) embargada(s)
para impugnação dos Embargos de Declaração (EDcl):

EMENTA

ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM
RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. REGULARIDADE DAS CALÇADAS
COM NORMAS DE ACESSIBILIDADE. CABIMENTO. MICROSSISTEMA DE
PROCESSO COLETIVO.

1. A ação popular é instrumento processual adequado para proteger os interesses
difusos e coletivos da sociedade, podendo ser utilizada nas hipóteses de atos lesivos
ao patrimônio público, proteção ao meio ambiente (incluindo o meio ambiente
artificial), defesa da moralidade administrativa, do patrimônio histórico e cultural,
bem como atos lesivos ao patrimônio social.

2. A ação popular integra um microssistema de tutela de direitos difusos e coletivos,
não havendo nenhum problema na aplicação subsidiária da Lei da Ação Civil
Pública.

3. Agravo interno a que se nega provimento.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os
Ministros da SEGUNDA TURMA, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos
do voto da Sra. Ministra Relatora.

Os Srs. Ministros Francisco Falcão, Teodoro Silva Santos e Afrânio Vilela votaram
com a Sra. Ministra Relatora.

Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Afrânio Vilela.

Brasília, 28 de novembro de 2024.

MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA

Relatora

Intimação da parte interessada acerca da expedição da carta de sentença eletrônica, nos
termos da Instrução Normativa n. 11/2019-STJ, cujo documento está juntado aos autos:

Os processos abaixo relacionados encontram-se com VISTA à(s) parte(s) agravada(s)
para impugnação do Agravo Interno (AgInt):

A ta n. 11320 de Registro e Distribuição de Processos
do dia 27 de agosto de 2024.

Foram distribuídos automaticamente nesta data, pelo sistema de
processamento de dados, os seguintes feitos:

Atribuição em 27/08/2024 às 14:30

CONCLUSÃO À MINISTRA RELATORA

Os processos abaixo relacionados encontram-se com vista ao(s) recorrente(s) para
manifestação acerca da "Certidão para Saneamento de Óbices" constante dos autos:

DECISÃO

Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Especial (art. 105,
III, "a" e "c", da Constituição Federal) interposto do acórdão assim ementado:

AGRAVO INTERNO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO
POPULAR. CONTROLE DE CALÇADAS PÚBLICAS DE ACORDO COM
REGRAS DE ACESSO A PESSOA COM DEFICIÊNCIA DE LOCOMOÇÃO
URBANA. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO 1. AGRAVO
INTERNO DESPROVIDO. 1. SUBSTRATO FÁTICO 1.1 Na origem, Trata-se de
Ação Popular objetivando tornar acessível a calçada que delimita os imóveis réus.
Ao final, pleiteia indenização por danos morais coletivos. 1.2 Sobreveio decisão que
inverte o ônus da prova e permite a tramitação da ação popular. 1.3 Razões de
agravo de instrumento que devolvem esses dois temas. 1.4 Neguei provimento ao
recurso. 2. A GARANTIA DO DIREITO DE AÇÃO POPULAR 2.1 (...)2.2 O tão
só fato do direito público subjetivo envolto a uma ação popular para compelir o
Município de São Luís e tornar acessível a calçada que delimita os imóveis
específicos, a exigir o controle de política pública, não impede a realização desse
direito de ação porque não entra em choque com o princípio da separação dos
poderes, porque movido pelo controle respeitoso e também constitucional da
cláusula check and balances check and control, afinal: CF, art. 2º São Poderes da
União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário.(...) ex vi: ARE 1213670 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda
Turma, julgado em 24/02/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-054 DIVULG 19-
03-2021 PUBLIC 22-03-2021; RE 1250595 AgR, Relator(a): MARCO AURÉLIO,
Primeira Turma, julgado em 15/05/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-134
DIVULG 28-05-2020 PUBLIC 29-05-2020; RE 1131552 AgR, Relator(a):
CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, julgado em 05/11/2019, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-256 DIVULG 22-11-2019 PUBLIC25-11-2019; RE 1101544
AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 11/11/2019,
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-256 DIVULG 22-11-2019 PUBLIC 25-11-2019;
RE 808193 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em
19/05/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-115 DIVULG 31-05-2017 PUBLIC
01-06-2017. 3. A DISTRIBUIÇÃO DO ÔNUS DA PROVA 3.1 (...)4.
CONCLUSÃO 4.1 Forte nessas razões, reafirmando a jurisprudência dos Tribunais
Superiores, NEGO PROVIMENTO ao recurso.

Recurso Especial por suposta ofensa ao art. 1º da Lei 4.717/1965 e aos arts.
373 e 489, § 1º, do CPC, às fls. 142-166.

Contrarrazões apresentadas às fls. 168-172.

O juízo de admissibilidade negativo (fls. 174-177) deu ensejo à interposição
do presente Agravo, em que se pleiteia, em síntese:

i) o recebimento, processamento e conhecimento do presente Agravo em
Recurso Especial, uma vez que adequado em forma e modo, bem como por ser
tempestivo; ii) que seja provido o presente agravo, uma vez que satisfeitos os
requisitos de admissibilidade do recurso especial, para fins de garantir o seguimento
do apelo especial; e iii) que, após garantido o seguimento do recurso especial, este
seja, imediatamente, conhecido e provido, reformando-se o acórdão proferido pelo
Tribunal de Justiça do Maranhão, para fins de se julgar improcedente/denegara
pretensão da parte adversária.

Parecer do MPF às fls. 213-216.

É o relatório.

Decido .

Os autos foram recebidos neste Gabinete em 29.7.2024.

Cuida-se de Agravo contra decisão de inadmissibilidade, fundamentando-se na
incidência da Súmula 7/STJ e na ausência de impugnação específica.

Tendo este Agravo atacado todos os fundamentos do aresto recorrido e sendo
tempestivo, passa-se a analisar o Recurso Especial.

A irresignação não merece prosperar.

1. Histórico da demanda

Na origem, o ora agravado interpôs Ação Popular com vistas a compelir o
estado do Maranhão a tornar acessível calçada que delimita imóveis específicos. Exige-se
o controle de políticas públicas, pois as normas de construção estariam sendo
desacatadas. Por fim, pugna-se por indenização por danos morais coletivos.

In casu, o autor popular, pessoa com deficiência, busca a melhoria na via
pública/calçada malconservada pelo particular, considerando a omissão do município em
fiscalizar.

O Colegiado maranhense ratificou a sentença que admitiu a Ação Popular e
inverteu o ônus da prova.

A parte insurgente visa reverter o resultado do julgamento para que não seja
aceita a Ação Popular para impor obrigação de fazer e para impedir a inversão do ônus da
prova.

2. Cabimento da Ação Popular para defesa do meio ambiente artificial

É cabível Ação Popular para tutela do meio ambiente artificial.

Este remédio constitucional é instrumento processual adequado para defesa do
meio ambiente, assim entendido em todos os seus matizes, entre os quais o artificial
(urbano).

Cita-se o conteúdo do dispositivo que consagra esta ação:

Art. 5º, LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o
Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência;

O meio ambiente artificial é compreendido pelo espaço urbano construído pelo
homem, incluindo o conjunto de edificações e os demais equipamentos públicos.
Observada a possibilidade de lesão ou ameaça de lesão ao ambiente artificial, consistente
na não observância de normas de acessibilidade e, por consequência, no
comprometimento do pleno exercício de uma das funções sociais da cidade: circulação.
Esse remédio constitucional é meio adequado para submissão da controvérsia ao Poder
Judiciário.

Na hipótese sub examine, combate-se a possibilidade de se exigir obrigação de
fazer através de Ação Popular.

A adequada proteção do bem ambiental artificial, com fundamento no
princípio da máxima amplitude da tutela jurisdicional coletiva (art. 83 e 84 do CDC),
requer que a Ação Popular seja admissível em Juízo para formular qualquer tipo de
pretensão, seja ela de declaração de nulidade de ato, de ressarcimento de danos ou de
imposição de obrigação de fazer ou não fazer. Isto para que se assegure a utilidade e o
alcance dos objetivos previstos no art. 5º, LXXIII, da CF.

Para tutela do bem da vida aqui litigado, não se impõe que sua finalidade
seja exclusivamente anular um ato específico da Administração. Ao contrário, para se
alcançar a sua máxima efetividade, poderá ser buscada a tutela preventiva ou o
reconhecimento de omissão da Administração.

Ora, o ente público foi omisso em seu dever de exercer o poder de polícia para
fiscalizar a regularidade das calçadas com as normas de acessibilidade, sendo devido o
suprimento dessa omissão e a sua reparação.

À época da edição da Lei 4.717/1965, ainda não vigorava a Lei da Ação Civil
Pública (Lei 7.347/1985), de modo que, no passado, as regras vigentes no Código de
Processo Civil eram aplicáveis subsidiariamente.

Essa situação foi alterada com o advento do chamado Microssistema de
Proteção dos Interesses e Direitos Coletivos, em especial a partir da edição da Lei da
Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985) e do Código de Defesa do Consumidor. Nesse
sentido: "Os arts. 21 da Lei da Ação Civil Pública e 90 do CDC, como normas de envio,
possibilitaram o surgimento do denominado Microssistema ou Minissistema de proteção
dos interesses ou direitos coletivos amplo senso, no qual se comunicam outras normas,
como o Estatuto do Idoso e o da Criança e do Adolescente, a Lei da Ação Popular, a Lei
de Improbidade Administrativa e outras que visam tutelar direitos dessa natureza, de
forma que os instrumentos e institutos podem ser utilizados com o escopo de 'propiciar
sua adequada e efetiva tutela'" (art. 83 do CDC)" (REsp 695.396/RS, Primeira Turma,
Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, DJe 27.4.2011). Assim, a aplicação subsidiária do
CPC nas Ações Populares passou a ser reservada àqueles casos para os quais as regras
próprias do processo coletivo também não se revelassem suficientes.

Portanto, o Juízo de base corretamente reconheceu a Ação Popular como fonte
e destino do microssistema de ações coletivas, para a sua ampla efetividade. Elas

compartilham o instrumental normativo para conseguir alcançar seus objetivos. A
jurisprudência está bastante amadurecida nesse sentido, e a decisão vergastada, tal como
proferida, ressoa o Ordenamento Jurídico.

A Primeira Seção do STJ reconhece a aplicação subsidiária da Lei de Ação
Civil Pública para o julgamento de Ação Popular (CC 164.362/MG, Rel. Ministro
Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 19.12.2019). No mesmo norte: AgInt no
REsp 1.883.545/DF, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de
7.10.2021).

Citam-se precedentes:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELA
UNIÃO COM VISTA A OBTER O RESSARCIMENTO POR DANO
PATRIMONIAL DECORRENTE DE EXPLORAÇÃO DE MINÉRIO (BASALTO)
SEM AUTORIZAÇÃO. PRETENSÃO SUJEITA À INCIDÊNCIA DA
PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. RECURSO ESPECIAL A QUE SE NEGA
PROVIMENTO.

1. No caso dos autos, a União ajuizou ação civil pública com o objetivo
de obter ressarcimento pela lavra ilegal de basalto.

2. O Tribunal Regional Federal manteve a sentença de improcedência do
pedido, pois, "Em se tratando de ação civil pública movida pelo Poder Público em
face de particular (não abrangido pelo conceito de agente público), objetivando a
reparação de dano decorrente da extração ilegal de recursos minerais, deve ser
aplicado o prazo prescricional quinquenal delineado na Lei da Ação Popular (Lei n.
4.717/1965)". Inconformada, a União recorrente defendendo o afastamento da
prescrição.

3. O entendimento adotado pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região
não merece reparos, pois a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao
erário se aplica somente em casos excepcionais, como é o do ato doloso de
improbidade administrativa; e a incidência da prescrição, como regra, consagra o
princípio da segurança jurídica (e até mesmo o da ampla defesa), não sendo cabível
o sacrifício de direito fundamental do particular como medida de compensação da
ineficiência da máquina pública.

4. Recurso especial a que se nega provimento.

(REsp n. 1.821.321/SC, relator para acórdão Ministro Mauro Campbell
Marques, Segunda Turma, DJe de 13/12/2022.)

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. LICITAÇÃO DISPENSADA SEM PUBLICIDADE. CONTRATO
ADMINISTRATIVO NULO. OBRA REALIZADA. DEVER DE INDENIZAR A
FAZENDA PÚBLICA. RELAÇÃO JURÍDICO-ADMINISTRATIVA.
PANORAMA DA QUESTÃO NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NÃO
OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO QUINQUENAL NO CASO CONCRETO.
NÃO REALIZAÇÃO DE JUÍZO DE RETRATAÇÃO. OFENSA AO ART. 1.022
DO CPC NÃO CONFIGURADA. INTUITO DE REDISCUTIR O MÉRITO DO
JULGADO. INVIABILIDADE.

1. Cuida-se de Embargos de Declaração contra acórdão do Superior
Tribunal de Justiça que negou provimento ao Agravo. HISTÓRICO DA
DEMANDA 1. Noticiam os autos que o Ministério Público do Estado de São Paulo
ajuizou Ação Civil Pública visando à declaração de nulidade de contrato celebrado
entre a empresa ré e o DER, com condenação à restituição dos valores ao Erário.

2. O Tribunal de origem afastou a alegação de prescrição com o
fundamento de que o seu termo inicial, no caso, não seria a data de assinatura do
contrato, mas a da conclusão do julgamento do Tribunal de Contas do Estado, que

apreciou impugnação dirigida contra a avença. Afirmou, nesse sentido, o Tribunal
de origem: "a prescrição da ação só começou a correr em 1994, data em que se
proferiu o julgamento do processo perante o Egrégio Tribunal de Contas deste
Estado. E da data do julgamento até a data do ajuizamento não decorreram os cinco
anos preconizados na lei que rege o procedimento da ação popular." (fl. 1.248, e-
STJ)

3. Contra essa decisão sustentou-se no Recurso Especial que o dies a quo
da prescrição seria o ano de 1987, momento em que formalizado o contrato, pois
"não podem os procedimentos de controle externo que as Cortes de Contas operam
serem considerados como causas interruptivas ou suspensivas da fluência da
prescrição." (fl. 1.269, e-STJ)

4. A Segunda Turma do STJ negou provimento à irresignação, com o
argumento de que "A pretensão de ressarcimento por prejuízo causado ao Erário é
imprescritível."

5. Os agravantes interpuseram Recurso Extraordinário, e a Vice-
Presidência do STJ devolveu os autos à Segunda Turma para proceder ao juízo de
retratação de acordo com o que decidiu o STF no RE 669.069/MG (Tema 666), sob
o Rito da Repercussão Geral.

INTERPRETAÇÃO DO ART. 37, § 5º, DA CF PELO STF

6. Fixou-se no RE 669.069/MG o seguinte entendimento: "É prescritível
a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil" (Rel.
Ministro Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 28.4.2016). Após apresentação de
Embargos de Declaração, afirmou o STF: "ficou clara a opção do Tribunal de
considerar como ilícito civil os de natureza semelhante à do caso concreto em
exame, a saber: ilícitos decorrentes de acidente de trânsito. O conceito, sob esse
aspecto, deve ser buscado pelo método de exclusão: não se consideram ilícitos civis,
de um modo geral, os que decorrem de infrações ao direito público, como os de
natureza penal, os decorrentes de atos de improbidade e assim por diante."

OUTRAS TESES DO STF RELACIONADAS À MATÉRIA

7. O STF julgou, ainda, o Tema 897, em que estabeleceu a seguinte tese:
"são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato
doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa." (RE 852.475/SP, Rel.
Ministro Alexandre de Moraes, Relator para acórdão Ministro Edson Fachin,
julgado em 25.3.2019) 8. No Tema 899, também relacionado à matéria, firmou a
Suprema Corte: "É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em
decisão de Tribunal de Contas." (RE 636.886/AL, Rel. Ministro Alexandre de
Moraes, Tribunal Pleno, DJe 25.6.2020).

9. Por último, fixou-se no Tema 999 a tese: "É imprescritível a pretensão
de reparação civil de dano ambiental." (RE 654.833/AC, Rel. Ministro Alexandre de
Moraes, Tribunal Pleno, DJe 24.6.2020)

APLICAÇÃO DO TEMA 666 DO STF

10. Na espécie, o Tribunal de origem não descreve atos dolosos de
improbidade, aduzindo ser "visível a necessidade de se indenizar a Administração
pela ilegalidade cometida que comprometeu seu patrimônio ético e moral para dizer
o mínimo." (fl. 1.253, e-STJ)

11. Apesar dessa alusão à moralidade administrativa, o acórdão recorrido
não prossegue no exame do caso por esse ângulo, enfatizando a todo tempo que a
causa de pedir da demanda é a inobservância da lei. Consignou o Tribunal de
origem: "A afirmação de inexistência de superfaturamento se mostra inócua. A
questão se resolve ante a flagrante ilegalidade de não se publicarem editais como
mandava a lei, o que torna nulo o contrato, e com isso o pagamento efetuado." (fl.
1.253, e-STJ)

12. Portanto, o fundamento adotado no acórdão da Segunda Turma do
STJ – imprescritibilidade das ações de ressarcimento – não está de acordo com a
tese fixada pelo STF no Tema 666, pois as condutas foram descritas no acórdão
recorrido como ilícito civil.

PRESCRIÇÃO QUINQUENAL PARA REPARAÇÃO DO DANO AO

PATRIMÔNIO PÚBLICO: NÃO OCORRÊNCIA NO CASO

13. Deve-se, assim, examinar o que se impugnou no Recurso Especial,
isto é, o entendimento da instância ordinária que afastou a prescrição, assentando:
"Esta começaria a ser contada da data da assinatura do contrato e se encerraria em
cinco anos, se não houvesse impugnação. No entanto, no mesmo ano de 1987 o
contrato já estava sendo examinado quanto a sua legalidade pelo Egrégio Tribunal
de Contas deste Estado, em julgamento que só se encerrou em 1994, consoante se vê
de fls. 115 dos autos, ou seja, a impugnação ao ato ocorreu no mesmo ano de sua
assinatura. Ora, se o ato administrativo se encontrava sob exame por estar
impugnado, podendo ser considerado inválido, como de fato o foi, não poderia ter
curso o prazo prescricional, já que impugnado o ato estava. Desta forma a prescrição
da ação só começou a correr em 1994, data em que se proferiu o julgamento do
processo perante o Egrégio Tribunal de Contas deste Estado. E da data do
julgamento até a data do ajuizamento não decorreram os cinco anos preconizados na
lei que rege o procedimento da ação popular." (fl. 1.248, e-STJ)

14. Esse entendimento está correto, pois não se verificou, no caso,
inércia dos órgãos do Estado na proteção do patrimônio público, sendo razoável
compreender que, nesta esfera, a pretensão reparatória surge apenas quando findo o
procedimento fiscalizatório, momento em que há segurança suficiente para a
afirmação da lesão e de sua extensão pelos legitimados para a defesa do direito

Redistribuição automática em 23/05/2024 às 09:15
CONCLUSÃO AO MINISTRO RELATOR

Processo registrado em 06/03/2024 às 08:30

CONCLUSÃO À MINISTRA RELATORA