Informações do processo 2024/0268524-0

Os processos abaixo relacionados encontram-se com VISTA à(s) parte(s) agravada(s)
para impugnação do Agravo Regimental (AgRg):

DECISÃO

Na origem, trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público
Federal contra Elenilza Oliveira Costa e o Município de São Gonçalo do Amarante,
objetivando a desocupação de imóvel, com a inclusão da requerida em aluguel social e
cadastro prioritário de programa habitacional, bem como a demolição de construção e
remoção do entulho correspondente, além do pagamento de danos morais e materiais.

O Parquet alegou, em síntese, que a parte requerida teria erguido construção
irregular em faixa de praia, área caracterizada como sendo de manguezal e em terras de
domínio da União.

Narrou, ainda, que ocupação acarretou a construção de uma casa residencial
ocupando uma área na Praia de Colônia, Distrito de Pecém, Município de São Gonçalo
do Amarante, edificação esta utilizada como residência da requerida.

Pontuou que a inicial teve por lastro o Inquérito Civil no MPF, cujas peças
foram oriundas de fiscalização realizada pela Secretaria do Meio Ambiente do Município
de São Gonçalo do Amarante - SEMEIO. Foi juntado também relatório técnico da
SEMACE.

Esclareceu que, com base na fiscalização acima e posterior comunicação ao
IBAMA, a autarquia federal ambiental lavrou auto de infração em desfavor do particular
por edificar em solo não edificável, sem autorização do órgão competente, sendo, por
isso, aplicada multa administrativa, com base nos artigos 70 e 64 da Lei n. 9.605/1998.

Ademais, argumentou que o Município réu deve ser responsabilizado

por omissão ao ter permitido que o particular se instalasse na área em comento, por não
ter agido para coibir a edificação de várias casas no local em comento.

A sentença julgou os pedidos procedentes para condenar os requeridos no
dever de reparar o dano ambiental causado em razão da construção de imóvel e
benfeitorias sem a devida licença ambiental, em área de praia (Praia de Colônia), de
mangue e em terreno de marinha, devendo o Município de São Gonçalo do
Amarante (fls. 169-178):

(a) demolir às suas expensas, no prazo de 60 (sessenta) dias a contar do trânsito em
julgado desta ação, o imóvel e as benfeitorias que se encontram encravadas em área de praia
e/ou de mangue e/ou em terreno de marinha, retornando o ambiente ao seu estado anterior;

(b) incluir a parte requerida como beneficiária do Aluguel Social, caso esta preencha
os requisitos, bem como de inscrevê-la no cadastro prioritário de programas habitacionais
do município, a fim de que lhe seja destinada uma unidade residencial, fazendo cumprir,
assim, o direito social à moradia;

(c) o cumprimento da ordem estabelecida no item "a" somente deve ser implementado
quando a ordem estabelecida no item "b" for devidamente cumprida.

O Tribunal Regional Federal da 5ª Região, em sede de apelação, reformou a
sentença, para julgar improcedentes os pedidos, nos termos assim ementados (fls. 299-
300):

AMBIENTAL. APELAÇÃO DO MUNICÍPIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
CONSTRUÇÃO IRREGULAR. MANGUEZAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTE. LEGITIMIDADE DO MUNICÍPIO. COOPERAÇÃO
ADMINISTRATIVA ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS. ART. 23, CF.
RESPONSABILIDADE DIRETA DO MUNICÍPIO PARA QUESTÕES DE INTERESSE
LOCAL. RESPONSABILIDADE DE FISCALIZAR AS PRAIAS É DA UNIÃO, SALVO
SE HOUVER TERMO DE ADESÃO À GESTÃO DE PRAIAS. INEXISTÊNCIA.
RECURSO PROVIDO.

1. A sentença apelada julgou procedente o pedido inicial, para condenar os requeridos
(município e particular) no dever de reparar o dano ambiental causado em razão da
construção de imóvel e benfeitorias sem a devida licença ambiental, em área de praia (Praia
de Colônia) e de mangue, devendo a municipalidade promover a demolição, no prazo de
sessenta dias, apenas após inscrever o particular em programas de aluguel social e de
habitação popular.

2. A pretensão recursal do município consiste no reconhecimento de sua ilegitimidade
passiva, sob o argumento de não ter sido omisso, alegando que agiu imediatamente à sua
ciência quanto às ocupações irregulares, sustentando que a necessidade da ação na
desocupação da área em ênfase era de exclusividade da UNIÃO.

3. Sobre a responsabilidade em matéria ambiental, a Constituição Federal determina,
em seu art. 23, a competência administrativa comum da União, dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios. Trata-se de competência material em que os entes federativos
devem agir sob a forma da cooperação administrativa, com atuação suplementar (não
conflitiva) da União, Estado e Municípios, nos termos da Lei Complementar nº 140/2011.

4. Não obstante a responsabilidade que decorre do dever genérico de proteção
ambiental atribuído em comum à União, aos Estados e aos Municípios (art. 23, VI e VII, da
Constituição), há uma gradação natural entre as esferas. Nesse contexto, a responsabilidade
do Município em matéria de omissão na fiscalização ambiental deve ficar com
responsabilidade direta nas atividades e obras de "interesse local" e cujos impactos na biota
sejam também estritamente locais.

5. Nos termos do art. 20 da Constituição Federal, as praias, independentemente de

serem de água salgada (banhadas pelos oceanos), ou de água doce (banhadas por rios
federais), são bens de uso comum do povo e propriedade da União Federal. Dessa forma,
enquanto propriedade da União, a atribuição principal de fiscalizar a área ou de conceder a
autorização ou permissão de uso para utilizações especiais deve ser de órgão federal da
localidade ou, no caso de existir Termo de Adesão à Gestão de Praias (art. 14 da Lei nº
13.240/2015), do Município que tiver recebido tal gestão, esse sempre sob a supervisão
daquela, bem como a observância da legislação Federal concernente.

6. O processo tem como base uma série de construções, realizadas na Praia de São
Gonçalo do Amarante (para ser mais preciso, na Praia de Colônia), especialmente a partir do
ano de 2007. Em virtude disso, os órgãos ambientais classificaram essa ocupação como
IRREGULAR e causador de danos ambientais, tal como consta no Relatório Técnico nº
2441/2015- DIFIS/GEFIS, expedido pela SEMACE ("a ocorrência de ocupações irregulares
em áreas de preservação permanente ao longo da faixa de praia da Praia da Colônia"); e do
Relatório 07/2016 da SEMURB (Secretaria Municipal do Meio Ambiente e Urbanismo),
com conclusão semelhante.

7. O Juiz sentenciante concluiu que a construção foi irregular por três razões.
Primeiro, porque as casas foram construídas sem a licença ambiental do órgão competente.
Segundo, porque as casas foram construídas em área de preservação permanente, seja
porque se trata de área de praia, seja porque se situa às margens de um riacho que é
considerado área de mangue. Terceiro, porque foram construídas em área que pertence à
União, já que se trata de terreno de marinha.

8. A despeito do dever genérico de fiscalização ambiental do Município, como no
presente caso não há notícia nos autos da existência de Termo de Adesão à Gestão de Praias,
documento que transferiria ao Município a gestão patrimonial das praias marítimas de seu
território, inclusive as áreas de bens de uso comum com exploração econômica, o Poder de
Polícia ambiental do Município se situa em um plano distante, não havendo nexo de
causalidade para lhe imputar a condenação.

9. Ademais, o fato de o Município ser o responsável pelo ordenamento urbano não
implica em sua atuação em área de terreno da União, cuja responsabilidade pelo não
atendimento às regras urbanas e ambientais se dá por ocasião da concessão de Alvará para
construção.

10. Por fim, o Judiciário não pode determinar inscrição de particulares em programas
de aluguel social e de habitação popular como medida de reparação de dano ambiental, sob
pena de invadir espaço reservado ao Poder Executivo.

11. Apelação do município provida, para julgar improcedentes os pedidos.

12. Descabida a condenação do MPF ao pagamento dos honorários advocatícios,
salvo se devidamente comprovada a má-fé, o que não ocorreu nonos termos do art. 18 da
Lei nº 7.347/85, presente caso.

Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 356-360).

O Ministério Público Federal interpõe recurso especial, com fundamento no
art. 105, III, a, da Constituição Federal, sustentando, em síntese, a violação do art. 489,
§1º, II e IV, do CPC/2015, ao afirmar que o acórdão vergastado omitiu-se quanto às teses
recursais invocadas, especialmente no que se refere à responsabilidade do Município
demandado para fiscalização da área, à luz do modelo federativo ecológico vazado na
distribuição de competências administrativas comuns e supletiva entre os entes da
federação.

Aduz, nesse contexto, a negativa de vigência ao art. 1.022 do CPC/2015,
asseverando que o Tribunal de origem, a despeito da oposição de embargos de
declaração, não se manifestou sobre questões relevantes ao escorreito deslinde da
controvérsia.

Indica, por fim, a ofensa aos arts. 14, §4º, e 17, §3º, da Lei Complementar n.
140/2011, sob o argumento de que o Tribunal a quo desconsiderou o modelo de
federalismo cooperativo ambiental, enunciado por decisões desta Corte Superior e
ratificado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 4757.

Foram apresentadas contrarrazões (fls. 436-446).

Instado, o Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso (fls.
475-490).

É o relatório. Decido.

De início, cumpre destacar que o provimento do Recurso Especial por
contrariedade ao art. 1.022 do CPC/2015 pressupõe que sejam demonstrados,
fundamentadamente, os seguintes motivos: (a) que a questão supostamente omitida tenha
sido invocada na Apelação, no Agravo ou nas contrarrazões a estes recursos, ou, ainda,
que se cuide de matéria de ordem pública a ser examinada de ofício, a qualquer tempo,
pelas instâncias ordinárias; (b) a oposição de aclaratórios para indicar à Corte local a
necessidade de sanar a omissão em relação ao ponto; (c) que a tese omitida seja
fundamental à conclusão do julgado e, se examinada, poderá conduzir à sua anulação ou
reforma; (d) a inexistência de outro fundamento autônomo, suficiente para manter o
acórdão.

Tais requisitos são cumulativos e devem ser abordados de maneira
fundamentada na petição recursal, sob pena de não se conhecer da alegação por
deficiência de fundamentação, dada a generalidade dos argumentos apresentados.

Outrossim, configura-se negativa de prestação jurisdicional "a falta de
resolução de ponto considerado relevante para o correto deslinde da controvérsia, assim
como a adoção de solução judicial aparentemente contraditória." (AREsp 1362181/ES,
Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 07/12/2021, DJe
14/12/2021).

Na hipótese, a despeito das alegações de ofensa aos arts. 1.022 e 489 do CPC,
depreende-se que o Tribunal de origem apreciou a controvérsia dos autos conforme
seguintes razões (fls. 164-167):

Trata-se de apelação interposta pelo MUNICÍPIO DE SÃO GONÇALO DO
AMARANTE contra sentença prolatada pelo Juízo da 3ª Vara Federal da Seção Judiciária
do Ceará que julgou procedente o pedido inicial, para condenar os requeridos (município e
particular) no dever de reparar o dano ambiental causado em razão da construção de imóvel
e benfeitorias sem a devida licença ambiental, em área de praia (Praia de Colônia), de

mangue e em terreno de marinha.

Determinou-se, ainda, que o Município apelante demolisse, às suas expensas, no
prazo de 60 (sessenta) dias a contar do trânsito em julgado desta ação, o imóvel e as
benfeitorias que se encontram encravadas em área de praia e/ou de mangue e/ou em terreno
de marinha, retornando o ambiente ao seu estado anterior, apenas após inclusão da requerida
como beneficiária de aluguel social, caso esta preencha os requisitos, inscrevendo-a no
cadastro prioritário de programas habitacionais do município, a fim de que lhe seja
destinada uma unidade residencial, fazendo cumprir, assim, o direito social à moradia.

Em suas razões recursais, o município alega sua ilegitimidade passiva sob o
argumento de não ter sido omisso, sustentando que agiu imediatamente à sua ciência quanto
às ocupações irregulares. Sustenta que a necessidade da ação na desocupação da área em
ênfase era de exclusividade da UNIÃO.

[...]

Como ensaiado no relatório, a presente apelação foi interposta pelo MUNICÍPIO DE
SÃO GONÇALO DO AMARANTE contra sentença que julgou procedente o pedido inicial,
para condenar os requeridos no dever de reparar o dano ambiental causado em razão da
construção de imóvel e benfeitorias sem a devida licença ambiental, em área de praia (Praia
de Colônia), de mangue e em terreno de marinha, determinando que o Município de São
Gonçalo do Amarante arcasse com a demolição do imóvel e remoção das benfeitorias, além
de incluir a ré em programa de aluguel social, caso preencha os requisitos, inscrevendo-a,
ainda, em cadastro prioritário de programa habitacional.

Pretende o município o reconhecimento de sua ilegitimidade passiva, sob o
argumento de não ter sido omisso, alegando que agiu imediatamente à sua ciência quanto às
ocupações irregulares, sustentando que a necessidade da ação na desocupação da área em
ênfase era de exclusividade da UNIÃO.

Sobre a responsabilidade em matéria ambiental, a Constituição Federal determina, em
seu art. 23, a competência administrativa comum da União, dos estados, do Distrito Federal
e dos municípios.

Trata-se, portanto, de competência material em que os entes federativos devem agir
sob a forma da cooperação administrativa, com atuação suplementar (não conflitiva) da
União, Estado e Municípios, nos termos da Lei Complementar nº 140/2011.

Não obstante a responsabilidade que decorre do dever genérico de proteção ambiental
atribuído em comum à União, aos Estados e aos Municípios (art. 23, VI e VII, da
Constituição), há uma gradação natural entre as esferas. Nesse contexto, a responsabilidade
do Município em matéria de omissão na fiscalização ambiental deve ficar com
responsabilidade direta nas atividades e obras de "interesse local" e cujos impactos na biota
sejam também estritamente locais.

Nos termos do art. 20 da Constituição Federal, as praias, independentemente de serem
de água salgada (banhadas pelos oceanos), ou de água doce (banhadas por rios federais), são
bens de uso comum do povo e propriedade da União Federal. Dessa forma, enquanto
propriedade da UNIÃO, a atribuição principal de fiscalizar a área ou de conceder a
autorização ou permissão de uso para utilizações especiais deve ser de órgão federal da
localidade ou, no caso de existir Termo de Adesão à Gestão de Praias (art. 14 da Lei nº
13.240/2015), do Município que tiver recebido tal gestão, esse sempre sob a supervisão
daquela, bem como a observância da legislação Federal concernente.

O processo tem como base uma série de construções, realizadas na Praia de São
Gonçalo do Amarante (para ser mais preciso, na Praia de Colônia), especialmente a partir do
ano de 2007. Em virtude disso, os órgãos ambientais classificaram essa ocupação como
IRREGULAR e causadora de danos ambientais, tal como consta no Relatório Técnico nº
2441/2015- DIFIS/GEFIS, expedido pela SEMACE ("a ocorrência de ocupações irregulares
em áreas de preservação permanente ao longo da faixa de praia da Praia da Colônia"); e do
Relatório 07/2016 da SEMURB (Secretaria Municipal do Meio Ambiente e Urbanismo),
com conclusão semelhante.

O Juiz sentenciante concluiu que a construção foi irregular por três razões. Primeiro,
porque as casas foram construídas sem a licença ambiental do órgão competente. Segundo,
porque as casas foram construídas em área de preservação permanente, seja porque se trata
de área de praia, seja porque se situa às margens de um riacho que é considerado área de
mangue. Terceiro, porque foram construídas em área que pertence à União, já que se trata de
terreno de marinha.

Não obstante o dever genérico de fiscalização ambiental do Município, como no
presente caso não há notícia nos autos da existência de Termo de Adesão à Gestão de Praias,
o Poder de Polícia ambiental do Município se situa em um plano distante, não havendo nexo

de causalidade para lhe imputar a condenação.

Ademais, o fato de o Município ser o responsável pelo ordenamento urbano não
implica em sua atuação em área de terreno da União, cuja responsabilidade pelo não
atendimento às regras urbanas e ambientais se dá por ocasião da concessão de Alvará para
construção.

Por fim, o Judiciário não pode determinar a inscrição de particulares em programas de
aluguel social e de habitação popular como medida de reparação de dano ambiental, sob
pena de invadir espaço reservado ao Poder Executivo.

Diante de tais considerações, dou provimento à apelação do município para julgar
improcedentes os pedidos.

Extrai-se, ainda, do acórdão dos declaratórios (fls. 356-357):

Alega o embargante que o acórdão foi omisso sobre a correta interpretação conferida
às normas ambientais que formam no seu conjunto um modelo federativo ecológico vazado
na distribuição de competências administrativas comuns e supletiva entre os entes da
federação.

Não há qualquer

A ta n. 11286 de Registro e Distribuição de Processos
do dia 24 de julho de 2024.

Foram distribuídos automaticamente nesta data, pelo sistema de
processamento de dados, os seguintes feitos:

Distribuição automática em 24/07/2024 às 16:30
CONCLUSÃO AO MINISTRO RELATOR