Informações do processo RE 1524380

Decisão

Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (Doc. 9, fl. 4):

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL Nº 9.917/2023, DE 03 DE AGOSTO DE 2023, QUE “DISPÕE SOBRE A ELABORAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A PRIMEIRA INFÂNCIA PELO MUNICÍPIO DE PIRACICABA” - INVASÃO À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO - INCONSTITUCIONALIDADE.

1. A pretexto de estabelecer apenas princípios e diretrizes para elaboração de louvável política pública em prol da primeira infância pelo Executivo Municipal, a lei impugnada impõe obrigação de fazer à Administração Pública, disciplinando a estrutura e modificando o rol de atribuições de órgão público. Intromissão em atos de gestão e gerência de políticas públicas. Ofensa à reserva da Administração. Precedentes do STF e do Órgão Especial. Incompatibilidade da lei local com os artigos 5º, 47, II e XIV, e 144, da Constituição Estadual.

2. Legislação impugnada que regula tema inserido na competência legislativa concorrente (art. 24, XV, CF). Ausência de interesse local que justifique a edição de lei municipal. Não se desconhece que a primeira infância é fase do desenvolvimento mais sensível, merecedora de ainda maior proteção, razão pela qual a União editou o mencionado Marco Legal da Primeira Infância, reconhecendo a necessidade de avanço no tratamento do tema em âmbito nacional. A garantia do pleno desenvolvimento às crianças que tenham até 6 anos de idade merece tratamento igualitário e uniforme em todo o Território Nacional. Ação direta de inconstitucionalidade procedente.”

No Recurso Extraordinário (Doc. 11), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO alega violação aos arts. 2º; 24, XV; 61, § 1º, II; e 84, II, da CF/1988, e à tese fixada no Tema 917 da repercussão geral.

Nas razões recursais, o recorrente defende a constitucionalidade da Lei Municipal 9.917/2023, ao fundamento de que “a lei impugnada congrega a obrigatoriedade de concreta execução dos programas, propostas e articulação em benefício da primeira infância, tema que não invade a seara própria da Administração Pública ou a iniciativa reservada de Lei” (fl. 22, Doc. 11).

Acresce que “a reserva da Administração para disciplina de sua organização e funcionamento não é obstáculo, sobretudo porque não é esse o escopo da lei, radicada na política de defesa a direitos fundamentais da criança, concretizando o mandamento constante no art. 227 da Constituição Federal” (fl. 23, Doc. 11).

Argumenta, ainda, que “a norma local não contraria o espaço de atribuições preenchido pela norma editada pela União, mas, pelo contrário, representa a efetiva execução dos programas, propostas, ações e articulação em benefício da primeira infância conforme - e alinhada - com o Marco Legal. Ora, a previsão contida no inciso XV do art. 24 da Constituição Federal reza que compete à União estabelecer normas gerais sobre proteção à infância e à juventude (técnica de competência concorrente não cumulativa), de forma que poeria o município produzir regramento específico para executar ações sob sua realidade, coo de fato o fez” (fl. 25, Doc. 11).

Requer, ao final, o provimento do recurso para que o acórdão recorrido seja reformado, afastando-se a inconstitucionalidade da Lei 9.917/2023 do Município de Piracicaba.

Em contrarrazões, o Município de Piracicaba defende a inaplicabilidade do Tema 917 ao caso, postulando, no mérito, a manutenção do acórdão recorrido (Doc. 13).

Inicialmente, o Juízo de origem, negou seguimento ao RE à consideração de que o acórdão recorrido converge com o entendimento fixado no Tema 917 da repercussão geral (Doc. 15).

Interposto Agravo Interno (Doc. 18, fl. 4), foi desprovido (Doc. 18, fl. 26).

Em seguida, o PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO apresentou a Reclamação contra o acórdão ora recorrido, a qual foi a mim distribuída. No exame da Rcl. 72.125, proferi decisão em que julguei procedente pedido, para cassar o ato reclamado, e determinar que outro seja proferido de acordo com o entendimento firmado no ARE 878.911, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 917 da Repercussão Geral.

Recebido o processo na origem, o RE foi admitido (Doc. 17).

É o relatório. Decido.

Na Reclamação 72.125, apresentada pelo PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO contra o acórdão ora recorrido, proferi decisão em que julguei procedente pedido, para cassar o ato reclamado, e determinar que outro seja proferido de acordo com o entendimento firmado no ARE 878.911, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 917 da Repercussão Geral.

A propósito, vejam-se os termos dessa decisão:

“Trata-se de Reclamação ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra decisão proferida pela Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 2242671-20.2023.8.26.0000, que teria violado o entendimento firmado por esta CORTE, na análise do Tema 917-RG, ARE 878.911, Rel. Min. GILMAR MENDES.

Na inicial, a parte autora apresenta as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1):

“O colendo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou procedente o pedido em ação direta movida pelo Prefeito Municipal de Piracicaba para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 9.917, de 17 de maio de 2023, de iniciativa parlamentar, que “dispõe sobre a elaboração e implementação das políticas públicas para a primeira infância pelo Município”, em venerando acórdão assim ementado:

[…]

Contudo, que a lei declarada inconstitucional pelo Tribunal local tão somente confere concretude a direitos fundamentais da criança em sua primeira infância (seis anos completos ou setenta e dois meses de vida) concretizando o mandamento constante no art. 227 da Constituição Federal, não tratando da estrutura ou atribuição de órgãos do Executivo e, tampouco, do regime jurídico de servidores públicos.

[…]

Certo que é inconstitucional toda norma de iniciativa parlamentar que interfere na disciplina da organização e funcionamento da Administração Pública, afrontando a reserva de Administração, o que decorre do princípio de separação de poderes. Tal conclusão é corroborada por interpretação a contrario sensu da tese firmada em sede de repercussão geral (Tema 917).

Entretanto, atendendo-se à natureza e à extensão da divisão funcional do poder, é lícito ao Poder Legislativo – assim como ao Poder Executivo pelos instrumentos normativos à sua disposição – instituir políticas públicas desde que não tangencie o núcleo da reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo (organização e funcionamento da Administração; atribuição de competências a órgãos do Poder Executivo com geração de despesas; servidores públicos e seu regime jurídico etc.) ou da reserva de Administração (direção superior das atividades administrativas; organização e funcionamento da Administração; atribuição de competências a órgãos do Poder Executivo sem geração de despesas; prática de atos da Administração etc.), como deflui das premissas do julgamento que resultou no Tema 917 de repercussão geral.

[…]

Em conclusão, a decisão reclamada, concessa venia, deu interpretação alargada e equivocada aos parâmetros constitucionais delineados no Tema 917 ao entender pela inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 9.917, de 17 de maio de 2023, do Município de Piracicaba, porquanto a norma não trata da estrutura ou atribuição de órgãos do Executivo e, tampouco, do regime jurídico de servidores públicos, cuidando tão somente de concretizar direito social ao estabelecer linhas gerais de política pública, sem adentrar no espaço de conformação discricionária do Poder Executivo.”

Ao final, requer, a “procedência da presente reclamação para cassar a decisão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos termos do art. 992 do Código de Processo Civil e dar seguimento ao recurso extraordinário apresentado pelo Procurador-Geral de Justiça, a fim de que seja examinado e apreciado por este Supremo Tribunal Federal.

É o relatório. Decido.

A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:

“Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I - processar e julgar, originariamente:

(...)

l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”

“Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;

(...)

§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso”.

Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:

“Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:

I - preservar a competência do tribunal;

II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;

III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;”.

O parâmetro de controle suscitado é o que decidido por esta CORTE, nos autos do ARE 878.911, Rel. Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral, Tema 917-RG, no qual o Plenário reafirmou a jurisprudência da CORTE no sentido de que “não usurpa competênciaprivativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”

Na origem, o Tribunal de Justiça de São Paulo julgou procedente a Representação de Inconstitucionalidade que tinha por objeto a Lei 9.917/2023, do Município de Piracicaba, conforme ementa, no ponto que interessa (eDoc. 4, fl. 66):

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL Nº 9.917/2023, DE 03 DE AGOSTO DE 2023, QUE “DISPÕE SOBRE A ELABORAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A PRIMEIRA INFÂNCIA PELO MUNICÍPIO DE PIRACICABA” - INVASÃO À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO - INCONSTITUCIONALIDADE.

1. A pretexto de estabelecer apenas princípios e diretrizes para elaboração de louvável política pública em prol da primeira infância pelo Executivo Municipal, a lei impugnada impõe obrigação de fazer à Administração Pública, disciplinando a estrutura e modificando o rol de atribuições de órgão público. Intromissão em atos de gestão e gerência de políticas públicas. Ofensa à reserva da Administração. Precedentes do STF e do Órgão Especial. Incompatibilidade da lei local com os artigos 5º, 47, II e XIV, e 144, da Constituição Estadual.

[...]

Ação direta de inconstitucionalidade procedente.”

Interposto Recurso Extraordinário, esse foi inadmitido sob os seguintes fundamentos (eDoc. 4, fls. 130-132):

“Nos autos do ARE nº 878.911, o E. Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral e editou o Tema nº 917, a fixar que "não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, §1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)".

[…]

Nesses termos, como o caso concreto está em harmonia com o referido Tema e o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico dispensado quando do julgamento do processo-paradigma (30/09/16), com o permissivo do artigo 1.030, inciso I, alínea "a", do Código de Processo Civil, nego seguimento ao recurso extraordinário.”

Interposto agravo interno, a decisão foi mantida em acórdão que recebeu a seguinte ementa (eDoc. 5, fl. 23):

“Agravo interno - Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral - Art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil - Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal - “Distinguishing” não demonstrado - Agravo interno não provido.”

Da análise dos autos é possível assentar que o Tribunal de origem, a despeito de aplicar o entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral, contrariou o referido paradigma, uma vez que compreendeu inconstitucional norma municipal que dispõe sobre a elaboração e implementação das políticas públicas para a primeira infância pelo Município de Piracicaba.

Esse entendimento está em desacordo com a orientação firmada pelo Plenário da CORTE quando do julgamento do paradigma acima mencionado, conforme se infere da seguinte passagem do acórdão:

“O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Não se permite, assim, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo.

[...]

Assim, somente nas hipóteses previstas no art. 61, § 1º, da Constituição, ou seja, nos projetos de lei cujas matérias sejam de iniciativa reservada ao Poder Executivo, é que o Poder Legislativo não poderá criar despesa.

[...]

No caso em exame, a lei municipal que prevê a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local nem trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não vislumbro nenhum vício de inconstitucionalidade formal na legislação impugnada.”

No caso concreto, a Lei Municipal de Piracicaba 9.917/2023, de iniciativa parlamentar, estabeleceu o seguinte (eDoc. 2, fls. 14-22):

“CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 1º Esta Lei estabelece princípios e diretrizes para elaboração das políticas públicas para a primeira infância pelo Município de Piracicaba.

§ 1º As políticas públicas para a primeira infância são instrumentos por meio dos quais o Município assegura o atendimento dos direitos da criança na primeira infância, com vistas ao seu desenvolvimento integral, considerando-a como cidadão de direitos.

§ 2º Para os efeitos desta Lei, considera-se primeira infância o período que abrange os primeiros seis anos completos ou setenta e dois meses de vida da criança.

§ 3º Dado o caráter processual e a interconexão do ciclo vital, esta Lei inclui disposições sobre ações a serem realizadas no período da gestação, no contexto da família e das instituições.

§ 4º As políticas públicas a que se refere esta lei, bem como os planos, programas e serviços de atenção à criança executados pelo Município, serão formulados segundo o princípio da prioridade absoluta estabelecida no art. 227 da Constituição Federal e explicitada no art. 4º da Lei Federal nº 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), e no art. 3º da Lei Federal nº 13.257, de 8 de março de 2016 (Marco Legal da Primeira Infância).

Art. 2º As políticas públicas e seus desdobramentos práticos em planos, projetos, ações e suas avaliações visarão assegurar a plena vivência da infância enquanto valor em si mesma e, simultaneamente, como etapa de um processo contínuo de crescimento, aprendizagem e desenvolvimento.

Parágrafo único. As políticas e ações referidas no “caput” deste artigo devem atender às peculiaridades dessa faixa etária e manterão intrínseca relação com aquelas direcionadas às etapas posteriores da vida da criança e do adolescente.

CAPÍTULO II

PRINCÍPIOS E DIRETRIZES

Art. 3º As políticas, os programas, planos, projetos e serviços voltados ao atendimento dos direitos da criança na primeira infância obedecerão aos seguintes princípios:

I – atenção ao interesse superior da criança;

II – desenvolvimento integral, abrangendo todos os aspectos da personalidade, com foco nas interações e no brincar, segundo a visão holística da criança;

III – respeito à individualidade e ritmo próprio de cada criança;

IV – valorização da diversidade das infâncias presentes no Município;

V – inclusão das crianças com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação e outras situações que requerem atenção especializada;

VI – fortalecimento do vínculo e pertencimento familiar e comunitário;

VII – participação da criança na