Informações do processo ADPF 1212

DESPACHO: Considerando a fundamentada excepcionalidade do caso e considerando, ainda, a expressa previsão do art. 21-B, § 4º, do RISTF e do art. 5º-B da Resolução nº 642/2019, acolho a solicitação apresentada pelo eminente Ministro Relator e determino a inclusão do feito em sessão virtual extraordinária do Plenário desta Corte, com início em 05.12.2025 (à 0h00min) e término em 06.12.25 (às 23h59min).

Publique-se.

Brasília, 3 de dezembro de 2025.

Ministro Edson Fachin

Presidente

Documento assinado digitalmente

DECISÃO

1. O Partido Solidariedade ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, visando impugnar a prática, institucionalizada e disseminada nacionalmente, de instauração e exploração de serviços de loterias e apostas esportivas por Municípios. Questiona, exemplificadamente, os seguintes atos normativos:

i) Lei n. 4.311/2022 do Município de São Vicente/SP, que institui a Loteria da Baixada;

ii) Lei n. 7.912/2021 do Município de Guarulhos/SP, que institui loteria própria;

iii) Lei Complementar n. 478/2024 do Município de Campinas/SP, que institui a Locamp;

iv) Lei n. 18.172/2024 do Município de São Paulo/SP, que institui loteria própria;

v) Lei n. 11.549/2023 do Município de Belo Horizonte/MG, que institui a BHLOT;

vi) Lei Complementar n. 535/2023 do Município de Anápolis/GO, que institui a Lotan;

vii) Lei n. 5.275/2023 do Município de Foz do Iguaçu/PR, que institui a Lotoeste;

viii) Lei n. 7.174/2023 do Município de Pelotas/RS, que institui a Lotopel;

ix) Lei Complementar n. 1/2024 do Município de Bodó/RN, que institui a Lotseridó;

x) Decreto n. 21.846/2023 do Município de Porto Alegre/RS, que institui a Lopa;

xi) Lei n. 3.525/2023 do Município de Caldas Novas/GO, que institui loteria própria;

xii) Lei n. 4.175/2021 do Município de Estância Hidromineral de Poá/SP, que dispõe sobre o serviço público de loteria;

xiii) Lei Complementar n. 414/2024 do Município de Miguel Pereira/RJ, que institui a Lotemp.

Afirma ser a arguição de descumprimento de preceito fundamental o meio adequado e eficaz para a resolução da controvérsia, a qual não se revela suscetível de apreciação por meio de ação direta. Enfatiza o cabimento da dimensão objetiva da Constituição Federal emetástase inconstitucional”, , considerada a quantidade de Municípios no País.Frisa questionada a prática decorrente da interpretação equivocada do art. 30, I, da Carta Magna.como mecanismo de proteção

Sustenta que aos Municípios compete legislar exclusivamente sobre matérias de interesse local, conforme previsto no art. 30, I, da Carta da República. Quanto à possibilidade de suplementar legislação federal, nos termos do inciso II do mesmo artigo, defende que tal prerrogativa está limitada às hipóteses em que haja competência legislativa concorrente.

Diz violada a competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios (CF, art. 22, XX). Considera inaplicável aos Municípios a atribuição residual reservada aos Estados-membros pelo art. 25, § 1º, da Constituição Federal. Frisa que a competência legislativa municipal se encontra taxativamente delimitada no art. 30 da Carta Magna, não abrangendo a matéria em discussão, por não se tratar de tema de interesse local. Alega, ainda, que a menção aos Municípios feita no julgamento das ADPFs 492 e 493 e da ADI 4.986 tem caráter de obiter dictum, não sendo apta a produzir coisa julgada.

Assinala o desequilíbrio federativo causado pela profusão de loterias municipais. Alega tratar-se de atuação dos Municípios com vistas a criar benefícios próprios de arrecadação em detrimento da União e dos Estados, bem como para refugiar agentes nocivos do mercado de apostas. Afirma que a atuaçãoem plataforma onlinepermite que o Município atue em campo nacional, em desacordo com o art. 35-A da Lei n. 13.756/2018.

Manifesta inconformismo com a exploração da modalidade de apostas de quota fixa e a cessão dessa atividade – a qual considera altamente regulada – a empresas não autorizadas pela Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda (SPA/MF). Alega ofensa à livre concorrência, possibilidade de dano patrimonial a agentes econômicos, prejuízo ao consumidor e insegurança para a coletividade (CF, art. 170, IV e VI). Enfatiza vedadas a desigualdade entre regiões e a discriminação entre sujeitos que deveriam ser tratados de forma idêntica (CF, art. 3º, III e IV). Aludindo à cautelar referendada pelo Plenário na ADI 7.721, menciona proteção insuficiente.

Anota que a atividade de loteria foi regulamentada pela legislação federal com o propósito de redistribuir os lucros com finalidade social. Afirma terem os Municípios usurpado a competência normativa da União e inovado na forma de distribuição, estipulando regras gerais sobre o sistema de consórcios e sorteios.

Quanto ao risco, aponta a proteção da ordem econômica, dos consumidores e da economia popular; o efeito multiplicador da instituição de loterias municipais, a alcançar mais de 5.500 Municípios; e a insegurança jurídica para o pacto federativo.

Requer a concessão de medida cautelar, para suspender a eficácia de todos os atos normativos municipais que autorizam a criação de lotéricas municipais, especialmente os seguintes diplomas: (i) Lei n. 4.311/2022 de São Vicente/SP; (ii) Lei n. 7.912/2021 de Guarulhos/SP; (iii) Lei Complementar n. 478/2024 de Campinas/SP; (iv) Lei n. 18.172/2024 de São Paulo/SP; (v) Lei n. 11.549/2023 de Belo Horizonte/MG; (vi) Lei Complementar n. 535/2023 de Anápolis/GO; (vii) Lei n. 5.275/2023 de Foz do Iguaçu/PR; (viii) Lei n. 7.174/2023 de Pelotas/RS; (ix) Lei Complementar n. 01/2024 de Bodó/RN; (x) Decreto n. 21.849/2023 de Porto Alegre; (xi) Lei n. 3.525/2023 de Caldas Novas/GO; (xii) Lei n. 4.175/2021 de Estância Hidromineral de Poá/SP; e (xiii) Lei Complementar n. 414/2024 de Miguel Pereira/RJ. Pede, ainda, a suspensão dos procedimentos licitatórios em curso e da exploração dos serviços já licitados referentes a apostas em loterias municipais.

Pleiteia, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade de todos os atos normativos que estabeleçam sistema de loteria, sorteio ou apostas próprio, com a declaração de nulidade dos procedimentos licitatórios, contratos e licenciamentos que permitam a operação de loterias municipais, orientando-se os Municípios a não editar normas instituidoras de loterias, sorteios ou sistemas de apostas.

As Prefeituras e Câmaras Municipais interessadas, das quais emanados os atos normativos questionados na presente demanda, apresentaram informações (eDocs 51, 54, 60, 81, 88, 94, 97, 99, 103, 107, 110, 114, 117, 124, 131 e 135). Em síntese, evocam a autonomia do ente político e articulam a competência para explorar os serviços lotéricos, uma vez que constituem estratégia essencial para o fortalecimento da arrecadação tributária e financiam políticas públicas voltadas ao interesse da sociedade, como a seguridade social. Sustentam aplicável aos Municípios o entendimento fixado na ADI 4.986 e nas ADPFs 492 e 493. Argumentam caber a si a adoção de medidas para proteger a arrecadação e evitar a evasão fiscal, inclusive mediante mecanismos eletrônicos obrigatórios de geolocalização.

O Advogado-Geral da União (eDoc 135) aponta violação à competência privativa da União para legislar sobre loterias (CF, art. 22, XX). Alega admitida a exploração do serviço pelos Estados-membros, em decorrência da atribuição administrativa residual preconizada no art. 25, § 1º, da Constituição Federal, não se estendendo ao âmbito municipal. Tem como inaplicável ao caso a competência legislativa dos Municípios encerrada no art. 30, I e II, da Carta de 1988. Sustenta que a complexidade da matéria, sobretudo relativamente à modalidade de aposta de quota fixa – a envolver, conforme argumenta, riscos para o direito à saúde e para a proteção da criança, do adolescente e da ordem econômica –, impõe que a atividade se sujeite a regime de fiscalização e controle mais abrangente, razão pela qual, segundo articula, a Lei federal n. 13.756/2018 previu a possibilidade de exploração do serviço lotérico apenas pela União, pelos Estados e pelo Distrito Federal. Alerta para as consequências nocivas associadas à prática de apostas, as quais podem agravar-se caso a fiscalização ocorra de forma pulverizada. Sublinha a preponderância do interesse nacional e regional sobre o assunto. Argumenta que o tema exige regulamentação forte e segura, bem como estrutura de monitoramento eficiente. Assinala o fomento de uma atuação anticooperativa e predatória por parte dos entes subnacionais, a colocar em xeque a estabilidade do pacto federativo. Aludindo ao julgamento da ACO 3.696 MC-Ref, Rel. Min. André Mendonça, afirma que a flexibilização dos critérios de territorialidade fragiliza a fiscalização e o controle da atividade lotérica. Destaca que dos atos normativos especificados na inicial depreendem-se conceitos e diretrizes gerais inseridos na esfera de competência da União, a ensejarem esvaziamento da regulação federal prevista nas Leis n. 13.756/2018 e 14.790/2023. Alega remanescer aos Municípios apenas o recebimento dos valores arrecadados pelos demais entes federados. Manifesta-se pela procedência do pedido.

O Procurador-Geral da República (eDoc 174) articula o cabimento da ADPF, por ser a via processual apta a conferir solução ampla, geral e imediata, capaz de sanar o alegado quadro de inconstitucionalidade em âmbito federativo. Remetendo à jurisprudência da Corte, sustenta que a competência exclusiva da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios não afasta a dos Estados e do Distrito Federal para explorar os serviços lotéricos, considerada a atribuição residual (CF, art. 24), não estendida aos Municípios. Afirma que a Constituição Federal não reserva à União a titularidade das atividades lotéricas, de modo que lei federal não pode impedir que os Estados e o Distrito Federal atuem. Ressalta a natureza jurídica de serviço público das atividades de loteria. Evocando o princípio da predominância do interesse, menciona caber aos Municípios apenas os serviços de interesse local relacionados às necessidades imediatas da municipalidade. Salienta que a complexidade do serviço exige do legislador grau de cuidado elevado, revelado em regulamentação rigorosa e estruturação eficiente de monitoramento e fiscalização, não condiz com um regime de exploração municipal e com a capacidade administrativa da grande maioria dos municípios. Assinala os perigos do oferecimento predatório. Frisa que a profusão das apostas virtuais, sem centralização adequada, pode gerar guerra fiscal entre municipalidades, por meio da instituição de benefícios ou da flexibilização do controle, com o intuito de atrair investimentos. Opina pela procedência do pedido.

É o relatório. Decido.

2. A controvérsia submetida ao crivo desta Corte consiste em definir a compatibilidade, ou não, com a Constituição Federal, de leis e decretos municipais que instituem loterias e regulam a exploração de atividades lotéricas, incluindo aposta de quota fixa (bets).

Os processos objetivos de fiscalização abstrata de normas são voltados à defesa da integridade da ordem jurídico-constitucional e à salvaguarda da segurança jurídica, estabilidade institucional e previsibilidade de condutas dos agentes políticos e sociais, não se mostrando aptos a dirimir controvérsias subjetivas e interesses concretos.

Nos termos da Lei n. 9.882/1999, a ADPF é instrumento de controle concentrado próprio para (i) questionar em caráter principal, de forma direta e imediata a compatibilidade, com a Constituição Federal, de ato normativo federal, estadual ou municipal e (ii) impugnar, incidentalmente, a aplicação dessa norma a dada situação concreta.

O Supremo Tribunal Federal consolidou orientação jurisprudencial no sentido de ser a ADPF a via apropriada e pertinente para impugnar conjunto normativo do qual resulte cenário de violação sistemática e disseminada do Texto Constitucional.

Firme nessa compreensão,a Corte reconheceu cabível a arguição para infirmar atuação comissiva ou omissiva reiterada da Administração Pública (ADPF 347 MC, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 19.2.2016; e ADPF 709 MC-Ref, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 7.10.2020); normas e práticas com base nelas institucionalizadas (ADPF 850, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 28.4.2023); bem como atos concretos adotados pelo poder público, inclusive de natureza jurisdicional, em decorrência de determinada hermenêutica ou padrão interpretativo (ADPF 1.096, da minha relatoria, DJe 9.8.2024).

Quanto ao requisito da subsidiariedade previsto no art. 4º, § 1º, da Lei n. 9.882/1999, reputo-o observado.

No caso dos autos, abre-se campo à atuação do Supremo não só em virtude dos atos do poder público atacados, insuscetíveis de controle por meio das ações diretas, mas também dos parâmetros de controle apontados, os quais indicam a inviabilidade, ou, no mínimo, a ineficácia da ação direta de inconstitucionalidade estadual na hipótese (CF, art. 125, § 2º). Considerando a envergadura dos parâmetros de controle indicados, bem como a relevância nacional dos interesses jurídicos e sociais em discussão, impõe-se solução uniforme em âmbito nacional, a fim de evitar a multiplicação de decisões eventualmente conflitantes nos 27 Tribunais de Justiça.

A questão controvertida alberga, de forma incindível, hermenêutica que justifica a profusão de normas idênticas em municipalidades do País, afetando o ordenamento jurídico nacional e, em última instância, a estabilidade do pacto federativo.

Os atos do poder público inquinados, caracterizados pelo mesmo domínio temático, revelam uma única controvérsia constitucional relevante a ensejar ameaça ou lesão a preceito fundamental (ADPF 912, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 4.4.2022), de sorte que há campo para a atuação desta Corte com vistas a resolver a demanda de forma ampla e eficaz e a salvaguardar a segurança jurídica.

Conheço da arguição.

A presente decisão, adotada no campo precário e efêmero do exame perfunctório típico da tutela provisória, tem caráter liminar, submetida ao referendo do Plenário desta Casa, independentemente da produção de eficácia imediata.

Constituem requisitos da concessão da medida cautelar (Lei n. 9.868/1999, art. 10), a comprovação da fumaça do bom direito e do perigo na demora — os quais, desde logo, verifico presentes na espécie.

Do ponto de vista da probabilidade do direito, reconheço, nos termos da jurisprudência desta Corte, (i) a natureza pública das atividades lotéricas; (ii) a competência exclusiva da União para legislar sobre sistemas de consórcio e sorteiros (CF, art. 22, XX), cabendo-lhe estabelecer os parâmetros gerais e definir as modalidades passíveis de exploração; (iii) a competência material-administrativa dos Estados e do Distrito Federal para titularizar o serviço e explorar as loterias (ADPFs 492 e 493 e ADI 4.986, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 15.12.2020), observados os limites e as balizas federais; e (iv) a tradição histórica do ordenamento jurídico nacional consubstanciada em legislação federal a dispor sobre os aspectos nacionais da atividade, inclusive no âmbito dos Estados, mas sem tratar dos Municípios.

Quanto a estes, a Constituição Federal atribui a competência, no que pertinente ao tema, para (i) legislar sobre assuntos de interesse local; (ii) suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; e (iii) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local (art. 30).

Em todas as hipóteses, o parâmetro é único: aos Municípios é dado legislar e prestar serviço público no limite de seu interesse local e desde que o regramento seja harmônico com o federal e o estadual (RE 586.224 RG, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 8.5.2015).

O princípio que norteia a repartição de competência no federalismo cooperativo brasileiro é o da predominância do interesse, competindo à União atuar em matérias e explorar serviços de interesse e alcance nacionais e/ou internacionais; aos Estados, de interesse e abrangência regionais; aos Municípios, de interesse e abrangência locais; e ao Distrito Federal, simultaneamente de interesse e abrangência regionais e locais (ADPF 567, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 29.3.2021).

Indaga-se: a exploração material-administrativa dos serviços públicos de loteria é também de interesse local?

A meu ver, não, por três razões principais:

(1) A orientação jurisprudencial desta Corte confere à locução “interesse local” sentido relacionado às necessidades imediatas dos Municípios (ADI 1.221, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 31.10.2003), nas quais se incluem o transporte coletivo de alcance local ou metropolitano, o ordenamento urbano, a iluminação pública, a coleta de lixo, bem assim o serviço funerário e cemiterial, mas não o lotérico.

DESPACHO: Considerando a fundamentada excepcionalidade do caso e considerando, ainda, a expressa previsão do art. 21-B, § 4º, do RISTF e do art. 5º-B da Resolução nº 642/2019, acolho a solicitação apresentada pelo eminente Ministro Relator e determino a inclusão do feito em sessão virtual extraordinária do Plenário desta Corte, com início em 05.12.2025 (à 0h00min) e término em 06.12.25 (às 23h59min).

Publique-se.

Brasília, 3 de dezembro de 2025.

Ministro Edson Fachin

Presidente

Documento assinado digitalmente

DECISÃO

1. O Partido Solidariedade ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, visando impugnar a prática, institucionalizada e disseminada nacionalmente, de instauração e exploração de serviços de loterias e apostas esportivas por Municípios. Questiona, exemplificadamente, os seguintes atos normativos:

i) Lei n. 4.311/2022 do Município de São Vicente/SP, que institui a Loteria da Baixada;

ii) Lei n. 7.912/2021 do Município de Guarulhos/SP, que institui loteria própria;

iii) Lei Complementar n. 478/2024 do Município de Campinas/SP, que institui a Locamp;

iv) Lei n. 18.172/2024 do Município de São Paulo/SP, que institui loteria própria;

v) Lei n. 11.549/2023 do Município de Belo Horizonte/MG, que institui a BHLOT;

vi) Lei Complementar n. 535/2023 do Município de Anápolis/GO, que institui a Lotan;

vii) Lei n. 5.275/2023 do Município de Foz do Iguaçu/PR, que institui a Lotoeste;

viii) Lei n. 7.174/2023 do Município de Pelotas/RS, que institui a Lotopel;

ix) Lei Complementar n. 1/2024 do Município de Bodó/RN, que institui a Lotseridó;

x) Decreto n. 21.846/2023 do Município de Porto Alegre/RS, que institui a Lopa;

xi) Lei n. 3.525/2023 do Município de Caldas Novas/GO, que institui loteria própria;

xii) Lei n. 4.175/2021 do Município de Estância Hidromineral de Poá/SP, que dispõe sobre o serviço público de loteria;

xiii) Lei Complementar n. 414/2024 do Município de Miguel Pereira/RJ, que institui a Lotemp.

Afirma ser a arguição de descumprimento de preceito fundamental o meio adequado e eficaz para a resolução da controvérsia, a qual não se revela suscetível de apreciação por meio de ação direta. Enfatiza o cabimento da dimensão objetiva da Constituição Federal emetástase inconstitucional”, , considerada a quantidade de Municípios no País.Frisa questionada a prática decorrente da interpretação equivocada do art. 30, I, da Carta Magna.como mecanismo de proteção

Sustenta que aos Municípios compete legislar exclusivamente sobre matérias de interesse local, conforme previsto no art. 30, I, da Carta da República. Quanto à possibilidade de suplementar legislação federal, nos termos do inciso II do mesmo artigo, defende que tal prerrogativa está limitada às hipóteses em que haja competência legislativa concorrente.

Diz violada a competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios (CF, art. 22, XX). Considera inaplicável aos Municípios a atribuição residual reservada aos Estados-membros pelo art. 25, § 1º, da Constituição Federal. Frisa que a competência legislativa municipal se encontra taxativamente delimitada no art. 30 da Carta Magna, não abrangendo a matéria em discussão, por não se tratar de tema de interesse local. Alega, ainda, que a menção aos Municípios feita no julgamento das ADPFs 492 e 493 e da ADI 4.986 tem caráter de obiter dictum, não sendo apta a produzir coisa julgada.

Assinala o desequilíbrio federativo causado pela profusão de loterias municipais. Alega tratar-se de atuação dos Municípios com vistas a criar benefícios próprios de arrecadação em detrimento da União e dos Estados, bem como para refugiar agentes nocivos do mercado de apostas. Afirma que a atuaçãoem plataforma onlinepermite que o Município atue em campo nacional, em desacordo com o art. 35-A da Lei n. 13.756/2018.

Manifesta inconformismo com a exploração da modalidade de apostas de quota fixa e a cessão dessa atividade – a qual considera altamente regulada – a empresas não autorizadas pela Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda (SPA/MF). Alega ofensa à livre concorrência, possibilidade de dano patrimonial a agentes econômicos, prejuízo ao consumidor e insegurança para a coletividade (CF, art. 170, IV e VI). Enfatiza vedadas a desigualdade entre regiões e a discriminação entre sujeitos que deveriam ser tratados de forma idêntica (CF, art. 3º, III e IV). Aludindo à cautelar referendada pelo Plenário na ADI 7.721, menciona proteção insuficiente.

Anota que a atividade de loteria foi regulamentada pela legislação federal com o propósito de redistribuir os lucros com finalidade social. Afirma terem os Municípios usurpado a competência normativa da União e inovado na forma de distribuição, estipulando regras gerais sobre o sistema de consórcios e sorteios.

Quanto ao risco, aponta a proteção da ordem econômica, dos consumidores e da economia popular; o efeito multiplicador da instituição de loterias municipais, a alcançar mais de 5.500 Municípios; e a insegurança jurídica para o pacto federativo.

Requer a concessão de medida cautelar, para suspender a eficácia de todos os atos normativos municipais que autorizam a criação de lotéricas municipais, especialmente os seguintes diplomas: (i) Lei n. 4.311/2022 de São Vicente/SP; (ii) Lei n. 7.912/2021 de Guarulhos/SP; (iii) Lei Complementar n. 478/2024 de Campinas/SP; (iv) Lei n. 18.172/2024 de São Paulo/SP; (v) Lei n. 11.549/2023 de Belo Horizonte/MG; (vi) Lei Complementar n. 535/2023 de Anápolis/GO; (vii) Lei n. 5.275/2023 de Foz do Iguaçu/PR; (viii) Lei n. 7.174/2023 de Pelotas/RS; (ix) Lei Complementar n. 01/2024 de Bodó/RN; (x) Decreto n. 21.849/2023 de Porto Alegre; (xi) Lei n. 3.525/2023 de Caldas Novas/GO; (xii) Lei n. 4.175/2021 de Estância Hidromineral de Poá/SP; e (xiii) Lei Complementar n. 414/2024 de Miguel Pereira/RJ. Pede, ainda, a suspensão dos procedimentos licitatórios em curso e da exploração dos serviços já licitados referentes a apostas em loterias municipais.

Pleiteia, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade de todos os atos normativos que estabeleçam sistema de loteria, sorteio ou apostas próprio, com a declaração de nulidade dos procedimentos licitatórios, contratos e licenciamentos que permitam a operação de loterias municipais, orientando-se os Municípios a não editar normas instituidoras de loterias, sorteios ou sistemas de apostas.

As Prefeituras e Câmaras Municipais interessadas, das quais emanados os atos normativos questionados na presente demanda, apresentaram informações (eDocs 51, 54, 60, 81, 88, 94, 97, 99, 103, 107, 110, 114, 117, 124, 131 e 135). Em síntese, evocam a autonomia do ente político e articulam a competência para explorar os serviços lotéricos, uma vez que constituem estratégia essencial para o fortalecimento da arrecadação tributária e financiam políticas públicas voltadas ao interesse da sociedade, como a seguridade social. Sustentam aplicável aos Municípios o entendimento fixado na ADI 4.986 e nas ADPFs 492 e 493. Argumentam caber a si a adoção de medidas para proteger a arrecadação e evitar a evasão fiscal, inclusive mediante mecanismos eletrônicos obrigatórios de geolocalização.

O Advogado-Geral da União (eDoc 135) aponta violação à competência privativa da União para legislar sobre loterias (CF, art. 22, XX). Alega admitida a exploração do serviço pelos Estados-membros, em decorrência da atribuição administrativa residual preconizada no art. 25, § 1º, da Constituição Federal, não se estendendo ao âmbito municipal. Tem como inaplicável ao caso a competência legislativa dos Municípios encerrada no art. 30, I e II, da Carta de 1988. Sustenta que a complexidade da matéria, sobretudo relativamente à modalidade de aposta de quota fixa – a envolver, conforme argumenta, riscos para o direito à saúde e para a proteção da criança, do adolescente e da ordem econômica –, impõe que a atividade se sujeite a regime de fiscalização e controle mais abrangente, razão pela qual, segundo articula, a Lei federal n. 13.756/2018 previu a possibilidade de exploração do serviço lotérico apenas pela União, pelos Estados e pelo Distrito Federal. Alerta para as consequências nocivas associadas à prática de apostas, as quais podem agravar-se caso a fiscalização ocorra de forma pulverizada. Sublinha a preponderância do interesse nacional e regional sobre o assunto. Argumenta que o tema exige regulamentação forte e segura, bem como estrutura de monitoramento eficiente. Assinala o fomento de uma atuação anticooperativa e predatória por parte dos entes subnacionais, a colocar em xeque a estabilidade do pacto federativo. Aludindo ao julgamento da ACO 3.696 MC-Ref, Rel. Min. André Mendonça, afirma que a flexibilização dos critérios de territorialidade fragiliza a fiscalização e o controle da atividade lotérica. Destaca que dos atos normativos especificados na inicial depreendem-se conceitos e diretrizes gerais inseridos na esfera de competência da União, a ensejarem esvaziamento da regulação federal prevista nas Leis n. 13.756/2018 e 14.790/2023. Alega remanescer aos Municípios apenas o recebimento dos valores arrecadados pelos demais entes federados. Manifesta-se pela procedência do pedido.

O Procurador-Geral da República (eDoc 174) articula o cabimento da ADPF, por ser a via processual apta a conferir solução ampla, geral e imediata, capaz de sanar o alegado quadro de inconstitucionalidade em âmbito federativo. Remetendo à jurisprudência da Corte, sustenta que a competência exclusiva da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios não afasta a dos Estados e do Distrito Federal para explorar os serviços lotéricos, considerada a atribuição residual (CF, art. 24), não estendida aos Municípios. Afirma que a Constituição Federal não reserva à União a titularidade das atividades lotéricas, de modo que lei federal não pode impedir que os Estados e o Distrito Federal atuem. Ressalta a natureza jurídica de serviço público das atividades de loteria. Evocando o princípio da predominância do interesse, menciona caber aos Municípios apenas os serviços de interesse local relacionados às necessidades imediatas da municipalidade. Salienta que a complexidade do serviço exige do legislador grau de cuidado elevado, revelado em regulamentação rigorosa e estruturação eficiente de monitoramento e fiscalização, não condiz com um regime de exploração municipal e com a capacidade administrativa da grande maioria dos municípios. Assinala os perigos do oferecimento predatório. Frisa que a profusão das apostas virtuais, sem centralização adequada, pode gerar guerra fiscal entre municipalidades, por meio da instituição de benefícios ou da flexibilização do controle, com o intuito de atrair investimentos. Opina pela procedência do pedido.

É o relatório. Decido.

2. A controvérsia submetida ao crivo desta Corte consiste em definir a compatibilidade, ou não, com a Constituição Federal, de leis e decretos municipais que instituem loterias e regulam a exploração de atividades lotéricas, incluindo aposta de quota fixa (bets).

Os processos objetivos de fiscalização abstrata de normas são voltados à defesa da integridade da ordem jurídico-constitucional e à salvaguarda da segurança jurídica, estabilidade institucional e previsibilidade de condutas dos agentes políticos e sociais, não se mostrando aptos a dirimir controvérsias subjetivas e interesses concretos.

Nos termos da Lei n. 9.882/1999, a ADPF é instrumento de controle concentrado próprio para (i) questionar em caráter principal, de forma direta e imediata a compatibilidade, com a Constituição Federal, de ato normativo federal, estadual ou municipal e (ii) impugnar, incidentalmente, a aplicação dessa norma a dada situação concreta.

O Supremo Tribunal Federal consolidou orientação jurisprudencial no sentido de ser a ADPF a via apropriada e pertinente para impugnar conjunto normativo do qual resulte cenário de violação sistemática e disseminada do Texto Constitucional.

Firme nessa compreensão,a Corte reconheceu cabível a arguição para infirmar atuação comissiva ou omissiva reiterada da Administração Pública (ADPF 347 MC, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 19.2.2016; e ADPF 709 MC-Ref, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 7.10.2020); normas e práticas com base nelas institucionalizadas (ADPF 850, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 28.4.2023); bem como atos concretos adotados pelo poder público, inclusive de natureza jurisdicional, em decorrência de determinada hermenêutica ou padrão interpretativo (ADPF 1.096, da minha relatoria, DJe 9.8.2024).

Quanto ao requisito da subsidiariedade previsto no art. 4º, § 1º, da Lei n. 9.882/1999, reputo-o observado.

No caso dos autos, abre-se campo à atuação do Supremo não só em virtude dos atos do poder público atacados, insuscetíveis de controle por meio das ações diretas, mas também dos parâmetros de controle apontados, os quais indicam a inviabilidade, ou, no mínimo, a ineficácia da ação direta de inconstitucionalidade estadual na hipótese (CF, art. 125, § 2º). Considerando a envergadura dos parâmetros de controle indicados, bem como a relevância nacional dos interesses jurídicos e sociais em discussão, impõe-se solução uniforme em âmbito nacional, a fim de evitar a multiplicação de decisões eventualmente conflitantes nos 27 Tribunais de Justiça.

A questão controvertida alberga, de forma incindível, hermenêutica que justifica a profusão de normas idênticas em municipalidades do País, afetando o ordenamento jurídico nacional e, em última instância, a estabilidade do pacto federativo.

Os atos do poder público inquinados, caracterizados pelo mesmo domínio temático, revelam uma única controvérsia constitucional relevante a ensejar ameaça ou lesão a preceito fundamental (ADPF 912, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 4.4.2022), de sorte que há campo para a atuação desta Corte com vistas a resolver a demanda de forma ampla e eficaz e a salvaguardar a segurança jurídica.

Conheço da arguição.

A presente decisão, adotada no campo precário e efêmero do exame perfunctório típico da tutela provisória, tem caráter liminar, submetida ao referendo do Plenário desta Casa, independentemente da produção de eficácia imediata.

Constituem requisitos da concessão da medida cautelar (Lei n. 9.868/1999, art. 10), a comprovação da fumaça do bom direito e do perigo na demora — os quais, desde logo, verifico presentes na espécie.

Do ponto de vista da probabilidade do direito, reconheço, nos termos da jurisprudência desta Corte, (i) a natureza pública das atividades lotéricas; (ii) a competência exclusiva da União para legislar sobre sistemas de consórcio e sorteiros (CF, art. 22, XX), cabendo-lhe estabelecer os parâmetros gerais e definir as modalidades passíveis de exploração; (iii) a competência material-administrativa dos Estados e do Distrito Federal para titularizar o serviço e explorar as loterias (ADPFs 492 e 493 e ADI 4.986, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 15.12.2020), observados os limites e as balizas federais; e (iv) a tradição histórica do ordenamento jurídico nacional consubstanciada em legislação federal a dispor sobre os aspectos nacionais da atividade, inclusive no âmbito dos Estados, mas sem tratar dos Municípios.

Quanto a estes, a Constituição Federal atribui a competência, no que pertinente ao tema, para (i) legislar sobre assuntos de interesse local; (ii) suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; e (iii) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local (art. 30).

Em todas as hipóteses, o parâmetro é único: aos Municípios é dado legislar e prestar serviço público no limite de seu interesse local e desde que o regramento seja harmônico com o federal e o estadual (RE 586.224 RG, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 8.5.2015).

O princípio que norteia a repartição de competência no federalismo cooperativo brasileiro é o da predominância do interesse, competindo à União atuar em matérias e explorar serviços de interesse e alcance nacionais e/ou internacionais; aos Estados, de interesse e abrangência regionais; aos Municípios, de interesse e abrangência locais; e ao Distrito Federal, simultaneamente de interesse e abrangência regionais e locais (ADPF 567, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 29.3.2021).

Indaga-se: a exploração material-administrativa dos serviços públicos de loteria é também de interesse local?

A meu ver, não, por três razões principais:

(1) A orientação jurisprudencial desta Corte confere à locução “interesse local” sentido relacionado às necessidades imediatas dos Municípios (ADI 1.221, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 31.10.2003), nas quais se incluem o transporte coletivo de alcance local ou metropolitano, o ordenamento urbano, a iluminação pública, a coleta de lixo, bem assim o serviço funerário e cemiterial, mas não o lotérico.

DECISÃO

1. O partido Solidariedade ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental contra normas municipais que autorizam a criação de loterias, sistemas de sorteios ou apostas.

O Estado de São Paulo, mediante a petição/STF n. 163.946/2025, requer a admissão no processo na qualidade de amicus curiae. Argumenta que a loteria é um serviço público de competência legislativa privativa da União. Frisa autorizada, por meio do art. 35-A da Lei n. 14.790/2023, a exploração da atividade pelos Estados e pelo Distrito Federal, sem menção aos municípios. Aduz que a matéria ultrapassa o interesse local, sob pena de fragmentação e risco à segurança jurídica e ao equilíbrio concorrencial. Postula a procedência do pedido.

É o relatório. Decido.

2. O Estado de São Paulo preenche os requisitos para ingressar neste processo, na condição de amicus curiae, nos termos da jurisprudência deste Tribunal — relevância do tema, representatividade do postulante e liame das finalidades institucionais com o objeto da ação.

Tendo em conta a importância da pluralização de atores na jurisdição constitucional, com vistas a colaborar com a justiça, é pertinente a intervenção da entidade.

3. Admito, com base nos arts. 6º, § 2º, da Lei n. 9.882, de 3 de dezembro de 1999, e 7º, § 2º, da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, o Estado de São Paulo como amicus curiaenesta arguição de descumprimento de preceito fundamental.

4. Publique-se.

Brasília, 24 de novembro de 2025.

Ministro NUNES MARQUES

Relator

Documento assinado digitalmente

DECISÃO

1. O partido Solidariedade ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental contra normas municipais que autorizam a criação de loterias, sistemas de sorteios ou apostas.

O Estado de São Paulo, mediante a petição/STF n. 163.946/2025, requer a admissão no processo na qualidade de amicus curiae. Argumenta que a loteria é um serviço público de competência legislativa privativa da União. Frisa autorizada, por meio do art. 35-A da Lei n. 14.790/2023, a exploração da atividade pelos Estados e pelo Distrito Federal, sem menção aos municípios. Aduz que a matéria ultrapassa o interesse local, sob pena de fragmentação e risco à segurança jurídica e ao equilíbrio concorrencial. Postula a procedência do pedido.

É o relatório. Decido.

2. O Estado de São Paulo preenche os requisitos para ingressar neste processo, na condição de amicus curiae, nos termos da jurisprudência deste Tribunal — relevância do tema, representatividade do postulante e liame das finalidades institucionais com o objeto da ação.

Tendo em conta a importância da pluralização de atores na jurisdição constitucional, com vistas a colaborar com a justiça, é pertinente a intervenção da entidade.

3. Admito, com base nos arts. 6º, § 2º, da Lei n. 9.882, de 3 de dezembro de 1999, e 7º, § 2º, da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, o Estado de São Paulo como amicus curiaenesta arguição de descumprimento de preceito fundamental.

4. Publique-se.

Brasília, 24 de novembro de 2025.

Ministro NUNES MARQUES

Relator

Documento assinado digitalmente

DECISÃO

1. O partido Solidariedade ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental contra normas municipais que autorizam a criação de loterias, sistemas de sorteios ou apostas.

O Estado do Maranhão, mediante a petição/STF n. 159.701/2025, requer a admissão no processo na qualidade de amicus curiae. Argumenta que a loteria é um serviço público de competência legislativa privativa da União, tendo autorizado por meio do art. 35-A da Lei n. 14.790/2023 a exploração do serviço pelos Estados e pelo Distrito Federal. Cita precedentes que corroboram a validade da disposição normativa. Aduz não se tratar de assunto de interesse local a viabilizar a atuação dos Municípios. Requer a improcedência do pedido.

É o relatório. Decido.

2. O Estado do Maranhão preenche os requisitos para ingressar neste processo, na condição de amicus curiae, nos termos da jurisprudência deste Tribunal — relevância do tema, representatividade do postulante e liame das finalidades institucionais com o objeto da ação.

Tendo em conta a importância da pluralização de atores na jurisdição constitucional, com vistas a colaborar com a justiça, é pertinente a intervenção da entidade.

3. Admito, com base nos arts. 6º, § 2º, da Lei n. 9.882, de 3 de dezembro de 1999, e 7º, § 2º, da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, o Estado do Maranhão como amicus curiaenesta arguição de descumprimento de preceito fundamental.

4. Publique-se.

Brasília, 10 de novembro de 2025.

Ministro NUNES MARQUES

Relator

Documento assinado digitalmente