Informações do processo MS 40645

Tipo: MS-AGR

Decisão: A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo regimental, nos termos do voto do Relator, Ministro Nunes Marques. Os Ministros André Mendonça e Luiz Fux acompanharam o Relator com ressalvas. Segunda Turma, Sessão Virtual de 15.5.2026 a 22.5.2026.

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRETENSÃO RESSARCITÓRIA E SANCIONATÓRIA. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. TERMO INICIAL. INSTAURAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE FISCALIZAÇÃO. PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo interno interposto de decisão monocrática que denegou a ordem pleiteada em mandado de segurança impetrado contra acórdãos do TCU que julgaram irregulares as contas do impetrante, com imputação de débito e aplicação de multa, no âmbito de tomada de contas especial referente a convênio administrativo.

2. O agravante sustenta a ocorrência de prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória, defendendo como termo inicial a data do fato gerador do débito ou, subsidiariamente, a data em que a Administração tomou ciência das irregularidades.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. Há três questões em discussão: (i) definir o prazo prescricional aplicável às pretensões punitiva e ressarcitória no âmbito do TCU; (ii) fixar o termo inicial da contagem do prazo prescricional; e (iii) verificar a ocorrência de prescrição no caso concreto.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. É de 5 anos o prazo prescricional para exercício da pretensão ressarcitória e punitiva por Tribunal de Contas. Precedentes.

5. O termo inicial da prescrição é contado a partir da data de entrada do processo de fiscalização no Tribunal de Contas ou no órgão encarregado, por determinação legal, do controle interno – ADI 5.509, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 23.2.2022.

6. A prescrição pode ser interrompida uma única vez, de acordo com o disposto no art. 202 do CC, no que a admissão de múltiplas interrupções resultaria, indiretamente, na imprescritibilidade das apurações realizadas pelo TCU, a contrariar a regra da prescritibilidade adotada no Direito brasileiro.

7. No caso concreto, a tomada de contas especial foi instaurada em 13.8.2015 e a citação do responsável ocorreu em 2020, a revelar marco interruptivo válido, de modo que não se consumou a prescrição.

IV. DISPOSITIVO

8. Agravo interno desprovido.

(...) Ver conteúdo completo

Retirado da página 335 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão

Tipo: AGR

DESPACHO

1. Intime-se a União para, querendo, apresentar contraminuta ao recurso interposto.

2. Publique-se.

Brasília, 13 de abril de 2026.

Ministro NUNES MARQUES

Relator

Documento assinado digitalmente

Retirado da página 2745 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão

Tipo: AGR

DESPACHO

1. Intime-se a União para, querendo, apresentar contraminuta ao recurso interposto.

2. Publique-se.

Brasília, 13 de abril de 2026.

Ministro NUNES MARQUES

Relator

Documento assinado digitalmente

Retirado da página 2095 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão

DECISÃO

1. Pedro Gildevan Coelho Melo impetrou mandado de segurança, com pedido de liminar, contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), consubstanciado nos acórdãos n. 5.050/2017/2ª Câmara (tomada de contas especial) e n. 10.4963/2019/2ª Câmara (tomada de contas especial), posteriormente mantidos pelos acórdãos n. 10.824/220/2ª Câmara (recurso de reconsideração) e n. 5.829/2025/2ª Câmara (embargos de declaração). Na ocasião, a Corte de Contas julgou irregulares as contas do impetrante, imputando-lhe débito, além da aplicar-lhe multa administrativa (processo n. 002.972/2016-6).

Narra o impetrante que, na condição de ex-prefeito do Município de Santa Filomena/PE, foi responsabilizado pelo TCU por supostas irregularidades na execução do Convênio n. 01.0024.00/2006, cujo objeto consistia no apoio ao desenvolvimento sustentável da indústria de processamento da mandioca.

Afirma, nesse contexto, que não pretende rediscutir o mérito das contas, mas tão somente ver reconhecida a ilegalidade dos atos administrativos praticados pela Corte de Contas, em razão da alegada prescrição, o que ensejaria a nulidade dos acórdãos impugnados.

Aduz, ainda, em caráter subsidiário, a inexistência de irregularidades aptas a justificar a condenação imposta, sustentando a regular aplicação dos recursos do Convênio n. 01.0024.00/2006, a ausência de dano ao erário e a atuação de boa-fé, sem dolo ou desvio de finalidade. Alega, ademais, erro no cálculo do débito que lhe foi imputado.

Argumenta, também, que as irregularidades apontadas decorreriam de atos praticados por gestora sucessora, não podendo ser responsabilizado por condutas que não praticou.

Suscita, outrossim, a ocorrência de cerceamento de defesa no âmbito do processo de tomada de contas especial, sob o fundamento de que determinados argumentos e elementos probatórios não teriam sido devidamente apreciados pelo Tribunal de Contas da União.

Requer, ao final:

a) a concessão de tutela de urgência para suspender, liminarmente e inaudita altera pars, os efeitos condenatórios do Acórdão nº 10.593/2019-TCU-2ª Câmara, bem como dos demais acórdãos subsequentes e confirmatórios (Acórdãos nº 10.864/2020-TCU-2ª Câmara e nº 5.829/2025-TCU-2ª Câmara), todos provenientes do TC 002.972/2016-6, até o julgamento final do presente Mandado de Segurança, notadamente quanto à exigibilidade do débito e da multa, vedadas a inscrição em cadastros restritivos e a prática de quaisquer atos de cobrança ou constrição em desfavor do Impetrante;

[...]

d) que, ao final, o julgamento de mérito favorável ao Impetrante, para que seja concedida a segurança e reconhecida a prescrição da pretensão punitiva e da pretensão de ressarcimento, com a consequente desconstituição do Acórdão nº 10.593/2019-TCU-2ª Câmara e dos acórdãos subsequentes que o ratificaram (Acórdãos nº 10.864/2020-TCU-2ª Câmara e nº 5.829/2025- TCU-2ª Câmara), declarando-se nulas a multa e o débito aplicados ao Impetrante.

Foram apresentadas informações (eDoc 26).

A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da segurança, em parecer assim ementado (eDoc 36):

MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PROCESSO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. RECONHECIMENTO DE IRREGULARIDADES DAS CONTAS, EM RAZÃO DA NÃO COMPROVAÇÃO DA REGULAR APLICAÇÃO DOS RECURSOS REPASSADOS PELA UNIÃO. CONDENAÇÃO A RESSARCIMENTO DO DÉBITO E MULTA. RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO DESPROVIDO. TESE DE PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO RESSARCITÓRIA IMPROCEDENTE. INCIDÊNCIA DAS CAUSAS DE INTERRUPÇÃO PREVISTAS NA LEI 9.873/99. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO CONFIGURADO. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA

É o relatório. Decido.

2. Da prescrição

2.1 Do prazo prescricional

O tema da prescrição no âmbito do TCU tem sido objeto de intenso debate doutrinário e jurisprudencial, notadamente pela ausência de disciplina legal específica quanto aos prazos aplicáveis e pela necessidade de harmonização do poder-dever da Administração de proteger o interesse público com o princípio constitucional da segurança jurídica.

No que concerne à pretensão punitiva da Corte de Contas (Lei n. 8.443/1992, arts. 57 e 58), o Supremo pacificou o entendimento de que a prescrição ocorre em 5 anos, à luz da interpretação sistemática dos arts. 1º e 2º da Lei n. 9.873/1999 (MS 35.940, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 14.7.2020; e MS 32.201, Primeira Turma, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 7.8.2017), e observada eventual ocorrência de marco interruptivo.

Quanto à pretensão de ressarcimento ao erário, a jurisprudência é no sentido da prescritibilidade, à exceção dos atos de improbidade praticados com dolo e dos temas penais insertos na Constituição Federal (arts. 5º, XLII e XLIV; e 231, § 4º). Nessa linha, destaco o RE 669.069 (Tema 666/RG), o RE 852.475 (Tema 897/RG) e o RE 636.886 (Tema 899/RG).

Nesse último precedente, vale anotar, estava em discussão a prescrição de execução fundada em acórdão do TCU, e o Plenário reiterou a ótica anterior, pela incidência da prescrição quinquenal.

Embora a questão do prazo prescricional, considerada a formação do débito, não tenha sido foco da controvérsia objeto do piloto da repercussão geral mencionada, foram feitas observações laterais sobre a possibilidade de ocorrer a prescrição quinquenal dos valores discutidos nos processos de tomada de contas especial. É dizer, chegou-se a discutir aspectos da prescrição alusivos à formação de débito objeto da cobrança, mesmo porque, como no caso então apreciado, inexiste lei a versar prazo prescricional para apuração de fatos e instauração de tomada de contas por autoridade administrativa.

Há mais. O ministro Gilmar Mendes, em voto-vogal, defendeu a tese da prescrição em 5 anos, no que vem sendo acompanhado por mim e demais membros da Corte.

Assim, com a premissa de que é esse o período a transcorrer até a prescrição, seja do direito à devolução de valores, seja para efeito de aplicação de penalidade, passo a pronunciar-me sobre o termo inicial e a possibilidade de ele ser interrompido.

2.2 Do termo inicial da prescrição

Tradicionalmente, o Supremo fixava o termo inicial da prescrição na data da prática do ato (MS 38.835 e MS 37.136).

No entanto, no julgamento da ADI 5.509, o Relator, ministro Edson Fachin, ao enfrentar a questão da prescrição no âmbito da atuação do TCU, afirmou que o marco inicial da contagem do prazo prescricional varia conforme a hipótese: nos casos de omissão na prestação de contas, deve-se considerar como termo inicial a data em que as contas deveriam ter sido apresentadas; nas demais situações, o prazo tem início com a instauração do processo de fiscalização, seja diretamente no âmbito da Corte de Contas, seja, considerada etapa antecedente, nos órgãos de controle interno.

Na primeira hipótese, o prazo prescricional passa a correr a partir do protocolo ou recebimento formal do procedimento no TCU, momento em que se inaugura sua competência para fiscalizar e adotar providências. No segundo caso, a envolver órgãos administrativos internos que, por força de lei, também desempenham atividades fiscalizatórias, é a data de ingresso neles que deve ser levada em conta na contagem do prazo.

A proposta de Sua Excelência, acatada por maioria em sessão plenária, busca evitar que a definição do marco inicial fique sujeita a manipulações ou indefinições de ordem processual. O parâmetro objetivo do “primeiro ato de fiscalização oficial”, seja perante o TCU, seja no âmbito do controle interno, garante maior previsibilidade quanto ao prazo prescricional e vai ao encontro da preocupação em harmonizar a atuação dos diferentes órgãos de controle com os princípios da legalidade e da duração razoável do processo.

Adiro ao aludido entendimento.

2.3 Da interrupção da prescrição

Fixado o termo inicial do prazo para a prescrição, passo à análise das hipóteses de sua interrupção.

O acirramento das discussões tem se dado, agora, entre a possibilidade de múltiplas ocorrências e a limitação a uma única.

O Supremo, ao apreciar os Temas 666, 897 e 899 da sistemática da repercussão geral, alterou o entendimento acerca da questão. Apesar disso, o TCU inicialmente manteve a posição anterior, baseada na imprescritibilidade.

O órgão formou grupo de trabalho (acórdão n. 459/2022/Plenário) para propor norma que regulamentasse a prescrição no controle externo, tanto ressarcitória quanto punitiva, em consonância com a jurisprudência do STF.

Daí resultou a Resolução n. 344/2022/TCU, que fixou o prazo prescricional de 5 anos, com base na Lei n. 9.873/1999 e no quanto decidido na ADI 5.509, disciplinando o termo inicial e as hipóteses de suspensão e de interrupção.

Relativamente à interrupção, o normativo assim dispôs:

Art. 5º A prescrição se interrompe:

I – pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital;

II – por qualquer ato inequívoco de apuração do fato;

III – por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória;

IV – pela decisão condenatória recorrível.

§ 1º A prescrição pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo.

§ 2º Interrompida a prescrição, começa a correr novo prazo a partir do ato interruptivo.

§ 3º Não interrompem a prescrição o pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões, prestação de informações, juntada de procuração ou subestabelecimento e outros atos de instrução processual de mero seguimento do curso das apurações.

§ 4º A interrupção da prescrição em razão da apuração do fato ou da tentativa de solução conciliatória, tal como prevista nos incisos II e III do caput, pode se dar em decorrência da iniciativa do próprio órgão ou entidade da Administração Pública onde ocorrer a irregularidade.

Posteriormente, tal norma foi modificada pela Resolução n. 367/2024.

Da leitura dos atos, infere-se que a prescrição pode ser interrompida por diversas vezes, e com motivações idênticas e/ou distintas.

Encampando essa ideia, o Supremo, com amparo nas disposições da Lei n. 9.873/1999, vinha se pronunciando pela possibilidade de haver infinitas causas com força de interromper o lustro prescricional, ressalvada, em alguns julgados, a necessidade de o fato em apuração estar ligado ao interessado e ao ato tido como lesivo ou ilegal.

A Primeira Turma, em regra, considerava que a interrupção pode vir na esteira de medidas inequívocas de apuração de conduta individual imputada à pessoa investigada e que poderia haver inúmeros marcos interruptivos (MS 36.461 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe 23.10.2023; MS 38.757, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 8.3.2023; MS 38.660 e MS 38.754, DJe 16.10.2023 e 3.10.2022, Rel. Min. Alexandre de Moraes; MS 38.898, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 11.5.2023; e MS 38.912, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 6.2.2023).

Recentemente, por maioria, esse Colegiado tem entendido que “a aplicação irrestrita das causas de interrupção constantes do art. 2º da Lei n. 9.873/1999 compromete os princípios da segurança jurídica e da previsibilidade, tornando, na prática, indefinidas as apurações pelo TCU”, com a adoção do princípio da unicidade da interrupção prescricional — o art. 202 do Código Civil aplicado como parâmetro de interpretação (MS 40.108 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe 24.6.2025). Tem ressaltado, ainda, a necessidade de ato inequívoco de apuração, com e sem referência explicita à exigência de ciência do investigado (MS 40.176 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe 24.6.2025).

O ministro Dias Toffoli, agora integrante da Segunda Turma, reconhecia que a existência de qualquer ato inequívoco interrompe o prazo prescricional da pretensão punitiva e ressarcitória, que é quinquenal (MS 38.545 AgR, Primeira Turma, DJe 30.11.2022). Atualmente, Sua Excelência adota a tese da unicidade da interrupção da prescrição, afirmando que, embora o tema ainda não esteja pacificado entre as Turmas desta Suprema Corte, a Segunda Turma já firmou compreensão de que os marcos interruptivos devem corresponder a medidas inequívocas de apuração de condutas individualizadas e efetivamente imputadas à pessoa investigada. Além disso, ressaltou que admitir a multiplicidade de marcos interruptivos equivaleria, na prática, a consagrar a imprescritibilidade das apurações conduzidas pelo TCU, posição que não encontra respaldo no ordenamento jurídico brasileiro (MS 39.815 MC-REF, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 8.4.2025).

Outro membro do Colegiado, o ministro André Mendonça, nada obstante repute quinquenal a prescrição punitiva e ressarcitória, ressalta que qualquer ato da Administração Pública tendente à apuração de fatos e valores tem força para interromper o prazo prescricional, pouco importando que o interessado tenha sido notificado ou citado para intervir no processo (MS 37.949, DJe 4.12.2023).

Revelando novo entendimento, o ministro Gilmar Mendes se pronunciou pela adoção do princípio da unicidade da interrupção prescricional, previsto no caput do art. 202 do Código Civil, no que se refere às pretensões punitivas e ressarcitórias do Tribunal de Contas. Sua Excelência fez ver que a Corte administrativa, embora tenha logrado êxito em solucionar de maneira eficaz a problemática da falta de previsão legal específica do lapso prescricional com a edição da Resolução n. 344/2022/TCU, alterada pela Resolução n. 367/2024/TCU, deu ensejo, em alguns casos, ao retorno, por vias transversas, “da inaceitável (e já refutada) tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento” (MS 38.400, DJe 9.5.2023).

Transcrevo, por oportuno, trechos do voto de Sua Excelência proferido no julgamento do MS 37.941 (DJe 1º.6.2023), do qual foi redator do acórdão:

[...]

Confiando-se nessa linha, a Resolução nº 344, de 2022, do TCU, em seu art. 5º, estabelece, repetindo as disposições do art. 2º da Lei nº 9.873/1999, as seguintes causas interruptivas do lapso temporal:

“Art. 5º A prescrição se interrompe:

I – pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital;

II – por qualquer ato inequívoco de apuração do fato;

III – por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória;

IV – pela decisão condenatória recorrível.”

Ainda de acordo com o normativo da Corte de Contas, a prescrição pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo (art. 5º, § 1º, da Resolução TCU nº 344/2022).

Entendo, no entanto, que essa diretriz jurisprudencial – potencializada ao extremo pela Corte de Contas com a Resolução nº 344/2022 – muito embora tenha logrado êxito em solucionar de maneira eficaz a problemática relativa à falta de previsão legal específica do lapso prescricional a ser observado pelo TCU, ensejou, em alguns casos, o retorno, por vias transversas, da inaceitável (e já refutada) tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento.

Explico.

Isso porque prevalece o entendimento de que o prazo prescricional pode ser interrompido por uma quantidade indefinida de vezes, bastando que para isso se esteja diante, por exemplo, de “qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”, na dicção do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999.

Ora, conforme afirmado por esta Corte, a prescritibilidade é a regra no direito brasileiro.

Admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei nº 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, o que, como já observado, não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro.

Não se pode aceitar que, em decorrência de inúmeras interrupções do lapso prescricional, um determinado processo tramite “indefinidamente”, representando verdadeira “Espada de Dâmocles” sobre as cabeças dos cidadãos e empresas submetidos a processos de tomadas de contas.

A previsão de prazo prescricional para as ações de ressarcimento, como expressão do princípio da segurança jurídica, consiste – na condição de limitador temporal do direito de ação – em necessário mecanismo de previsibilidade do direito e de respeito a importantes valores e princípios constitucionais. A possibilidade de “infinitas” interrupções do prazo prescricional, por outro lado, traduz-se em indesejável incerteza e insegurança jurídica.

Enfrentando questão jurídica semelhante, e com o intuito de obstar a “perpetuação do direito de ação mediante constantes interrupções da prescrição, evitando, desse modo, a perpetuidade da incerteza e da insegurança da relações jurídicas”, o Superior Tribunal de Justiça, ao prover o Recurso Especial nº 1.786.266/DF (Rel. Min. Antônio Carlos Ferreira, Quarta Turma, DJe 17.1.2022), reconheceu expressamente a incidência do princípio da unicidade da interrupção prescricional, que estabelece, nos termos do disposto no caput do art. 202 do Código Civil, que a interrupção da prescrição deverá ocorrer uma única vez. Referido acórdão foi assim ementado:

[...]

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Retirado da página 807 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão

DECISÃO

1. Pedro Gildevan Coelho Melo impetrou mandado de segurança, com pedido de liminar, contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), consubstanciado nos acórdãos n. 5.050/2017/2ª Câmara (tomada de contas especial) e n. 10.4963/2019/2ª Câmara (tomada de contas especial), posteriormente mantidos pelos acórdãos n. 10.824/220/2ª Câmara (recurso de reconsideração) e n. 5.829/2025/2ª Câmara (embargos de declaração). Na ocasião, a Corte de Contas julgou irregulares as contas do impetrante, imputando-lhe débito, além da aplicar-lhe multa administrativa (processo n. 002.972/2016-6).

Narra o impetrante que, na condição de ex-prefeito do Município de Santa Filomena/PE, foi responsabilizado pelo TCU por supostas irregularidades na execução do Convênio n. 01.0024.00/2006, cujo objeto consistia no apoio ao desenvolvimento sustentável da indústria de processamento da mandioca.

Afirma, nesse contexto, que não pretende rediscutir o mérito das contas, mas tão somente ver reconhecida a ilegalidade dos atos administrativos praticados pela Corte de Contas, em razão da alegada prescrição, o que ensejaria a nulidade dos acórdãos impugnados.

Aduz, ainda, em caráter subsidiário, a inexistência de irregularidades aptas a justificar a condenação imposta, sustentando a regular aplicação dos recursos do Convênio n. 01.0024.00/2006, a ausência de dano ao erário e a atuação de boa-fé, sem dolo ou desvio de finalidade. Alega, ademais, erro no cálculo do débito que lhe foi imputado.

Argumenta, também, que as irregularidades apontadas decorreriam de atos praticados por gestora sucessora, não podendo ser responsabilizado por condutas que não praticou.

Suscita, outrossim, a ocorrência de cerceamento de defesa no âmbito do processo de tomada de contas especial, sob o fundamento de que determinados argumentos e elementos probatórios não teriam sido devidamente apreciados pelo Tribunal de Contas da União.

Requer, ao final:

a) a concessão de tutela de urgência para suspender, liminarmente e inaudita altera pars, os efeitos condenatórios do Acórdão nº 10.593/2019-TCU-2ª Câmara, bem como dos demais acórdãos subsequentes e confirmatórios (Acórdãos nº 10.864/2020-TCU-2ª Câmara e nº 5.829/2025-TCU-2ª Câmara), todos provenientes do TC 002.972/2016-6, até o julgamento final do presente Mandado de Segurança, notadamente quanto à exigibilidade do débito e da multa, vedadas a inscrição em cadastros restritivos e a prática de quaisquer atos de cobrança ou constrição em desfavor do Impetrante;

[...]

d) que, ao final, o julgamento de mérito favorável ao Impetrante, para que seja concedida a segurança e reconhecida a prescrição da pretensão punitiva e da pretensão de ressarcimento, com a consequente desconstituição do Acórdão nº 10.593/2019-TCU-2ª Câmara e dos acórdãos subsequentes que o ratificaram (Acórdãos nº 10.864/2020-TCU-2ª Câmara e nº 5.829/2025- TCU-2ª Câmara), declarando-se nulas a multa e o débito aplicados ao Impetrante.

Foram apresentadas informações (eDoc 26).

A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da segurança, em parecer assim ementado (eDoc 36):

MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PROCESSO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. RECONHECIMENTO DE IRREGULARIDADES DAS CONTAS, EM RAZÃO DA NÃO COMPROVAÇÃO DA REGULAR APLICAÇÃO DOS RECURSOS REPASSADOS PELA UNIÃO. CONDENAÇÃO A RESSARCIMENTO DO DÉBITO E MULTA. RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO DESPROVIDO. TESE DE PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO RESSARCITÓRIA IMPROCEDENTE. INCIDÊNCIA DAS CAUSAS DE INTERRUPÇÃO PREVISTAS NA LEI 9.873/99. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO CONFIGURADO. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA

É o relatório. Decido.

2. Da prescrição

2.1 Do prazo prescricional

O tema da prescrição no âmbito do TCU tem sido objeto de intenso debate doutrinário e jurisprudencial, notadamente pela ausência de disciplina legal específica quanto aos prazos aplicáveis e pela necessidade de harmonização do poder-dever da Administração de proteger o interesse público com o princípio constitucional da segurança jurídica.

No que concerne à pretensão punitiva da Corte de Contas (Lei n. 8.443/1992, arts. 57 e 58), o Supremo pacificou o entendimento de que a prescrição ocorre em 5 anos, à luz da interpretação sistemática dos arts. 1º e 2º da Lei n. 9.873/1999 (MS 35.940, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 14.7.2020; e MS 32.201, Primeira Turma, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 7.8.2017), e observada eventual ocorrência de marco interruptivo.

Quanto à pretensão de ressarcimento ao erário, a jurisprudência é no sentido da prescritibilidade, à exceção dos atos de improbidade praticados com dolo e dos temas penais insertos na Constituição Federal (arts. 5º, XLII e XLIV; e 231, § 4º). Nessa linha, destaco o RE 669.069 (Tema 666/RG), o RE 852.475 (Tema 897/RG) e o RE 636.886 (Tema 899/RG).

Nesse último precedente, vale anotar, estava em discussão a prescrição de execução fundada em acórdão do TCU, e o Plenário reiterou a ótica anterior, pela incidência da prescrição quinquenal.

Embora a questão do prazo prescricional, considerada a formação do débito, não tenha sido foco da controvérsia objeto do piloto da repercussão geral mencionada, foram feitas observações laterais sobre a possibilidade de ocorrer a prescrição quinquenal dos valores discutidos nos processos de tomada de contas especial. É dizer, chegou-se a discutir aspectos da prescrição alusivos à formação de débito objeto da cobrança, mesmo porque, como no caso então apreciado, inexiste lei a versar prazo prescricional para apuração de fatos e instauração de tomada de contas por autoridade administrativa.

Há mais. O ministro Gilmar Mendes, em voto-vogal, defendeu a tese da prescrição em 5 anos, no que vem sendo acompanhado por mim e demais membros da Corte.

Assim, com a premissa de que é esse o período a transcorrer até a prescrição, seja do direito à devolução de valores, seja para efeito de aplicação de penalidade, passo a pronunciar-me sobre o termo inicial e a possibilidade de ele ser interrompido.

2.2 Do termo inicial da prescrição

Tradicionalmente, o Supremo fixava o termo inicial da prescrição na data da prática do ato (MS 38.835 e MS 37.136).

No entanto, no julgamento da ADI 5.509, o Relator, ministro Edson Fachin, ao enfrentar a questão da prescrição no âmbito da atuação do TCU, afirmou que o marco inicial da contagem do prazo prescricional varia conforme a hipótese: nos casos de omissão na prestação de contas, deve-se considerar como termo inicial a data em que as contas deveriam ter sido apresentadas; nas demais situações, o prazo tem início com a instauração do processo de fiscalização, seja diretamente no âmbito da Corte de Contas, seja, considerada etapa antecedente, nos órgãos de controle interno.

Na primeira hipótese, o prazo prescricional passa a correr a partir do protocolo ou recebimento formal do procedimento no TCU, momento em que se inaugura sua competência para fiscalizar e adotar providências. No segundo caso, a envolver órgãos administrativos internos que, por força de lei, também desempenham atividades fiscalizatórias, é a data de ingresso neles que deve ser levada em conta na contagem do prazo.

A proposta de Sua Excelência, acatada por maioria em sessão plenária, busca evitar que a definição do marco inicial fique sujeita a manipulações ou indefinições de ordem processual. O parâmetro objetivo do “primeiro ato de fiscalização oficial”, seja perante o TCU, seja no âmbito do controle interno, garante maior previsibilidade quanto ao prazo prescricional e vai ao encontro da preocupação em harmonizar a atuação dos diferentes órgãos de controle com os princípios da legalidade e da duração razoável do processo.

Adiro ao aludido entendimento.

2.3 Da interrupção da prescrição

Fixado o termo inicial do prazo para a prescrição, passo à análise das hipóteses de sua interrupção.

O acirramento das discussões tem se dado, agora, entre a possibilidade de múltiplas ocorrências e a limitação a uma única.

O Supremo, ao apreciar os Temas 666, 897 e 899 da sistemática da repercussão geral, alterou o entendimento acerca da questão. Apesar disso, o TCU inicialmente manteve a posição anterior, baseada na imprescritibilidade.

O órgão formou grupo de trabalho (acórdão n. 459/2022/Plenário) para propor norma que regulamentasse a prescrição no controle externo, tanto ressarcitória quanto punitiva, em consonância com a jurisprudência do STF.

Daí resultou a Resolução n. 344/2022/TCU, que fixou o prazo prescricional de 5 anos, com base na Lei n. 9.873/1999 e no quanto decidido na ADI 5.509, disciplinando o termo inicial e as hipóteses de suspensão e de interrupção.

Relativamente à interrupção, o normativo assim dispôs:

Art. 5º A prescrição se interrompe:

I – pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital;

II – por qualquer ato inequívoco de apuração do fato;

III – por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória;

IV – pela decisão condenatória recorrível.

§ 1º A prescrição pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo.

§ 2º Interrompida a prescrição, começa a correr novo prazo a partir do ato interruptivo.

§ 3º Não interrompem a prescrição o pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões, prestação de informações, juntada de procuração ou subestabelecimento e outros atos de instrução processual de mero seguimento do curso das apurações.

§ 4º A interrupção da prescrição em razão da apuração do fato ou da tentativa de solução conciliatória, tal como prevista nos incisos II e III do caput, pode se dar em decorrência da iniciativa do próprio órgão ou entidade da Administração Pública onde ocorrer a irregularidade.

Posteriormente, tal norma foi modificada pela Resolução n. 367/2024.

Da leitura dos atos, infere-se que a prescrição pode ser interrompida por diversas vezes, e com motivações idênticas e/ou distintas.

Encampando essa ideia, o Supremo, com amparo nas disposições da Lei n. 9.873/1999, vinha se pronunciando pela possibilidade de haver infinitas causas com força de interromper o lustro prescricional, ressalvada, em alguns julgados, a necessidade de o fato em apuração estar ligado ao interessado e ao ato tido como lesivo ou ilegal.

A Primeira Turma, em regra, considerava que a interrupção pode vir na esteira de medidas inequívocas de apuração de conduta individual imputada à pessoa investigada e que poderia haver inúmeros marcos interruptivos (MS 36.461 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe 23.10.2023; MS 38.757, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 8.3.2023; MS 38.660 e MS 38.754, DJe 16.10.2023 e 3.10.2022, Rel. Min. Alexandre de Moraes; MS 38.898, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 11.5.2023; e MS 38.912, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 6.2.2023).

Recentemente, por maioria, esse Colegiado tem entendido que “a aplicação irrestrita das causas de interrupção constantes do art. 2º da Lei n. 9.873/1999 compromete os princípios da segurança jurídica e da previsibilidade, tornando, na prática, indefinidas as apurações pelo TCU”, com a adoção do princípio da unicidade da interrupção prescricional — o art. 202 do Código Civil aplicado como parâmetro de interpretação (MS 40.108 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe 24.6.2025). Tem ressaltado, ainda, a necessidade de ato inequívoco de apuração, com e sem referência explicita à exigência de ciência do investigado (MS 40.176 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe 24.6.2025).

O ministro Dias Toffoli, agora integrante da Segunda Turma, reconhecia que a existência de qualquer ato inequívoco interrompe o prazo prescricional da pretensão punitiva e ressarcitória, que é quinquenal (MS 38.545 AgR, Primeira Turma, DJe 30.11.2022). Atualmente, Sua Excelência adota a tese da unicidade da interrupção da prescrição, afirmando que, embora o tema ainda não esteja pacificado entre as Turmas desta Suprema Corte, a Segunda Turma já firmou compreensão de que os marcos interruptivos devem corresponder a medidas inequívocas de apuração de condutas individualizadas e efetivamente imputadas à pessoa investigada. Além disso, ressaltou que admitir a multiplicidade de marcos interruptivos equivaleria, na prática, a consagrar a imprescritibilidade das apurações conduzidas pelo TCU, posição que não encontra respaldo no ordenamento jurídico brasileiro (MS 39.815 MC-REF, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 8.4.2025).

Outro membro do Colegiado, o ministro André Mendonça, nada obstante repute quinquenal a prescrição punitiva e ressarcitória, ressalta que qualquer ato da Administração Pública tendente à apuração de fatos e valores tem força para interromper o prazo prescricional, pouco importando que o interessado tenha sido notificado ou citado para intervir no processo (MS 37.949, DJe 4.12.2023).

Revelando novo entendimento, o ministro Gilmar Mendes se pronunciou pela adoção do princípio da unicidade da interrupção prescricional, previsto no caput do art. 202 do Código Civil, no que se refere às pretensões punitivas e ressarcitórias do Tribunal de Contas. Sua Excelência fez ver que a Corte administrativa, embora tenha logrado êxito em solucionar de maneira eficaz a problemática da falta de previsão legal específica do lapso prescricional com a edição da Resolução n. 344/2022/TCU, alterada pela Resolução n. 367/2024/TCU, deu ensejo, em alguns casos, ao retorno, por vias transversas, “da inaceitável (e já refutada) tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento” (MS 38.400, DJe 9.5.2023).

Transcrevo, por oportuno, trechos do voto de Sua Excelência proferido no julgamento do MS 37.941 (DJe 1º.6.2023), do qual foi redator do acórdão:

[...]

Confiando-se nessa linha, a Resolução nº 344, de 2022, do TCU, em seu art. 5º, estabelece, repetindo as disposições do art. 2º da Lei nº 9.873/1999, as seguintes causas interruptivas do lapso temporal:

“Art. 5º A prescrição se interrompe:

I – pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital;

II – por qualquer ato inequívoco de apuração do fato;

III – por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória;

IV – pela decisão condenatória recorrível.”

Ainda de acordo com o normativo da Corte de Contas, a prescrição pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo (art. 5º, § 1º, da Resolução TCU nº 344/2022).

Entendo, no entanto, que essa diretriz jurisprudencial – potencializada ao extremo pela Corte de Contas com a Resolução nº 344/2022 – muito embora tenha logrado êxito em solucionar de maneira eficaz a problemática relativa à falta de previsão legal específica do lapso prescricional a ser observado pelo TCU, ensejou, em alguns casos, o retorno, por vias transversas, da inaceitável (e já refutada) tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento.

Explico.

Isso porque prevalece o entendimento de que o prazo prescricional pode ser interrompido por uma quantidade indefinida de vezes, bastando que para isso se esteja diante, por exemplo, de “qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”, na dicção do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999.

Ora, conforme afirmado por esta Corte, a prescritibilidade é a regra no direito brasileiro.

Admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei nº 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, o que, como já observado, não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro.

Não se pode aceitar que, em decorrência de inúmeras interrupções do lapso prescricional, um determinado processo tramite “indefinidamente”, representando verdadeira “Espada de Dâmocles” sobre as cabeças dos cidadãos e empresas submetidos a processos de tomadas de contas.

A previsão de prazo prescricional para as ações de ressarcimento, como expressão do princípio da segurança jurídica, consiste – na condição de limitador temporal do direito de ação – em necessário mecanismo de previsibilidade do direito e de respeito a importantes valores e princípios constitucionais. A possibilidade de “infinitas” interrupções do prazo prescricional, por outro lado, traduz-se em indesejável incerteza e insegurança jurídica.

Enfrentando questão jurídica semelhante, e com o intuito de obstar a “perpetuação do direito de ação mediante constantes interrupções da prescrição, evitando, desse modo, a perpetuidade da incerteza e da insegurança da relações jurídicas”, o Superior Tribunal de Justiça, ao prover o Recurso Especial nº 1.786.266/DF (Rel. Min. Antônio Carlos Ferreira, Quarta Turma, DJe 17.1.2022), reconheceu expressamente a incidência do princípio da unicidade da interrupção prescricional, que estabelece, nos termos do disposto no caput do art. 202 do Código Civil, que a interrupção da prescrição deverá ocorrer uma única vez. Referido acórdão foi assim ementado:

[...]

(...) Ver conteúdo completo

Retirado da página 577 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão

DESPACHO

1. Pedro Gildevan Coelho Melho impetrou mandado de segurança contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU).

2. Reputo indispensável a prévia colheita de esclarecimentos para o adequado e seguro enfrentamento do direito líquido e certo invocado.

3. Notifique-se a autoridade impetrada para que preste informações (Lei n. 12.016/2009, art. 7º, I).

4. Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União (Lei n. 12.016/2009, art. 7º, II).

5. Em seguida, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República (Lei n. 12.016/2009, art. 12).

6. Intime-se. Publique-se.

Brasília, 26 de fevereiro de 2026.

Ministro NUNES MARQUES

Relator

Documento assinado digitalmente

Retirado da página 348 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão

DESPACHO

1. Pedro Gildevan Coelho Melho impetrou mandado de segurança contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU).

2. Reputo indispensável a prévia colheita de esclarecimentos para o adequado e seguro enfrentamento do direito líquido e certo invocado.

3. Notifique-se a autoridade impetrada para que preste informações (Lei n. 12.016/2009, art. 7º, I).

4. Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União (Lei n. 12.016/2009, art. 7º, II).

5. Em seguida, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República (Lei n. 12.016/2009, art. 12).

6. Intime-se. Publique-se.

Brasília, 26 de fevereiro de 2026.

Ministro NUNES MARQUES

Relator

Documento assinado digitalmente

Retirado da página 273 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão

DESPACHO

1. Intime-se a impetrante para que, no prazo de 15 dias, providencie a juntada do comprovante de recolhimento das custas iniciais, sob pena de cancelamento da distribuição, nos termos do artigo 290 do Código de Processo Civil.

2. Publique-se.

Brasília, 1º de fevereiro de 2026.

Ministro NUNES MARQUES

Relator

Documento assinado digitalmente

Retirado da página 367 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão

DESPACHO

1. Intime-se a impetrante para que, no prazo de 15 dias, providencie a juntada do comprovante de recolhimento das custas iniciais, sob pena de cancelamento da distribuição, nos termos do artigo 290 do Código de Processo Civil.

2. Publique-se.

Brasília, 1º de fevereiro de 2026.

Ministro NUNES MARQUES

Relator

Documento assinado digitalmente

Retirado da página 70 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão