Informações do processo RE 1601811

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Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito PúblicoRecurso ExtraordinárioImprobidade administrativa. Prestação de contas. Ausência de dolo expressamente assentada pelo colegiado de origem. Reexame de fatos e provas. Enunciado nº 279 da Súmula do STF. Tema RG nº 1.199. Negativa de seguimento..

I. Caso em exame

1. Recurso extraordinário com agravo interposto pelo Ministério Público Federal contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região pelo qual se manteve sentença de improcedência em ação de improbidade administrativa ajuizada contra ex-gestora de escola pública estadual, em razão da ausência de prestação de contas de recursos oriundos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), ao fundamento de inexistência de demonstração do dolo específico exigido após a alteração promovida pela Lei nº 14.230, de 2021.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a nova redação do art. 11, inc. VI, da Lei nº 8.429, de 1992, introduzida pela Lei nº 14.230, de 2021, aplica-se retroativamente às ações de improbidade administrativa em curso sem trânsito em julgado; e (ii) estabelecer se a ausência de prestação de contas, desacompanhada de comprovação da finalidade de ocultar irregularidades, configura ato de improbidade administrativa.

III. Razões de decidir

3. A Lei nº 14.230, de 2021, promove alteração substancial na Lei de Improbidade Administrativa ao restringir a responsabilização às condutas dolosas, afastando a modalidade culposa e exigindo dolo específico para a configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA.

4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema RG nº 1.199, reconhece a aplicação retroativa da norma mais benéfica às ações de improbidade administrativa sem condenação transitada em julgado.

5. A atual redação do art. 11, inc. VI, da Lei nº 8.429, de 1992, exige, para a configuração do ato ímprobo decorrente da ausência de prestação de contas, a demonstração de que o agente atuou “com vistas a ocultar irregularidades”.

6. No acórdão recorrido, concluiu-se que a petição inicial não descreve nem imputa à requerida a finalidade específica de ocultar irregularidades, tampouco há produção probatória apta a demonstrar o dolo específico exigido pela legislação superveniente.

7. A tipificação dos atos de improbidade administrativa submete-se ao princípio da legalidade estrita, vedando interpretação ampliativa dos elementos do tipo sancionador.

8. O acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal quanto à necessidade de demonstração do elemento subjetivo doloso para configuração da improbidade administrativa.

9. A pretensão recursal demanda reexame do conjunto fático-probatório e da legislação infraconstitucional aplicável, providência inviável em recurso extraordinário, nos termos do enunciado nº 279 da Súmula do STF.

IV. Dispositivo

10. Recurso extraordinário ao qual se nega seguimento.

DECISÃO

1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão da 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:

“APELAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/2021. APLICABILIDADE. IMPROVIMENTO.

1. Apelação interposta pelo Ministério Público Federal contra sentença que julgou improcedente ação de improbidade administrativa por ele movida por ex-gestora de escola pública estadual, por ausência de prestação de contas de recursos repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.

2. O Supremo Tribunal Federal, ao formular o Tema 1199, sinalizou compreensão, ao examinar a alteração de elementar típica mais benéfica por parte da Lei nº 14.230/202, consubstanciada na exclusão da culpa em sentido estrito como elementar subjetiva para a caracterização de atos ímprobos que ensejem dano em desfavor do erário, manifestando-se favorável à sua retroatividade, com a restrição, apenas e somente, aos fatos objeto de decisões transitadas em julgado, o que não é a hipótese vivenciada nestes autos. A razão de decidir, inquestionavelmente, é extensível às hipóteses de modificações outras nos elementos típicos, objetivos e subjetivos. No mesmo sentido, conferir: STJ, 1ª T., AgInt no AREsp 2380545, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, j. 06/02/2024, DJe 07/03/2024.

3. É sabido que, posteriormente à edição da Lei nº 14.230/2021, ao referido inciso VI do art. 11 da LIA, foi acrescentada uma segunda parte, dispondo "desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades".

4. No caso concreto, conforme destacado na sentença, a inicial não descreveu nem imputou à ré a finalidade de ocultar irregularidades na aplicação dos recursos.

5. Apelo desprovido.” (e-doc. 125, p. 6-7).

2. Os embargos de declaração opostos não foram providos (e-doc. 146).

3. No recurso extraordinário interposto com base no art. 102, inc. III, al. “a”, da Constituição da República, o recorrente afirma violados os arts. “5º, incisos XXXVI, XL e LXXIII e ao art. 37, § 4º, todos da Constituição Federal” (e-doc. 151, p. 4).

3.1. Argumenta que “a imputação a ela [parte recorrida] direcionada é clara ao indicar o cometimento de uma conduta ímproba dolosa violadora dos princípios da Administração Pública, no que teria deixado de prestar contas quando estava obrigada a fazê-lo” (e-doc. 151, p. 13).

3.2. Sustenta que “jamais se cogitou a possibilidade de se praticar algum ato ímprobo inerente ao art. 11 da LIA sob a perspectiva de uma conduta culposa” (e-doc. 151, p. 12).

3.3. Afirma que a nova lei enfraqueceu a tutela da moralidade administrativa; promoveu retrocesso institucional; e violou a proibição de proteção deficiente, e que “essa nova legislação fez ruir uma das bases de sustentação da Lei nº 8.429/92” (e-doc. 151, p. 20).

3.4. Ao final, pede a reforma do acórdão recorrido; o afastamento da retroatividade da Lei nº 14.230, de 2021; o reconhecimento da validade da imputação por improbidade dolosa; e o prosseguimento da responsabilização da recorrida.

4. O Tribunal de origem admitiu o recurso extraordinário (e-doc. 162).

É o relatório.

Decido.

5. O recurso não merece prosperar.

6. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:

“Ao julgar improcedente o pedido, S. Exa., Dra. Cristina Maria Costa Garcez, acentuou:

‘(...) Na decisão de recebimento da inicial, o objeto da demanda foi reduzido à omissão de prestação de contas tão somente ao Programa Dinheiro Direto na Escola 2016.

De acordo com o Parquet, esse fato ensejaria, em tese, a condenação da promovida pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11, VI, Lei nº 8.429/92.

(...)

Digo dispunha, porque a Lei nº 14.230/2021 alterou a redação do inciso VI do art. 11 da Lei nº 8.429/92, passando a exibir a seguinte:

(...)

Assim, considerando que foi inserida nova circunstância elementar para a configuração do ato de improbidade administrativa relacionada à ausência de prestação de contas, que é a especial finalidade de agir visando à ocultação de irregularidades, revela-se necessária a aplicação retroativa do novo dispositivo legal.

Na hipótese, a inicial não descreveu nem imputou à ré a finalidade de ocultar irregularidades, bem como não foi produzida qualquer prova sobre tal circunstância, haja vista que tal elemento era dispensável à época da propositura da ação.

Portanto, a conduta deixou de ser considerada ato de improbidade administrativa, pois não houve demonstração de que a demandada omitiu-se no dever de prestar contas com o intuito de ocultar irregularidades.

Ademais, considerando que o Supremo Tribunal Federal, ao analisar a necessidade de comprovação de dolo para a configuração de atos de improbidade administrativa, decidiu que tal disposição deveria ser aplicada às ações em curso, revela-se possível a aplicação do entendimento às ações ajuizadas com base no art. 11, inciso VI, da Lei de Improbidade Administrativa, quando não fora descrita a intenção do agente de ocultar irregularidades ao deixar de prestar contas.

Desse modo, considerando a inexistência manifesta de ato de improbidade administrativa, impõe-se a improcedência do pedido, a teor do art. 17, §10-B, I, c/c §11, da Lei nº 8.429/92, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, in verbis: (...)’

De fato, o Supremo Tribunal Federal, ao formular o Tema 1199, já sinalizou compreensão sobre o assunto, versando inclusive quanto à alteração de elementar típica mais benéfica por parte da Lei nº 14.230/202, o que sucede no particular da exclusão da culpa em sentido estrito como elementar subjetiva para a caracterização de atos ímprobos que ensejem dano em desfavor do erário.

O raciocínio prevalecente foi no sentido da retroatividade, traçando restrição quanto às decisões transitadas em julgado, o que não é a hipótese vivenciada nestes autos.

Dessa forma, a razão de decidir é aplicável à hipótese de alterações outras nos elementos típicos, objetivos e subjetivos.

(...)

Posteriormente à edição da Lei nº 14.230/2021, ao referido inciso VI foi acrescentada uma segunda parte, dispondo ‘desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades’.

De salientar que, com a nova redação advinda com a Lei nº 14.230/2021 - a qual, por envolver alteração do próprio tipo, é de irrecusável aplicação ao caso concreto (art. 5º, XL, CRFB), ainda não definitivamente julgado -, exige-se ainda que a conduta tivesse sido praticada com o propósito de ocultar irregularidade, o que não se demonstrou no curso da demanda.

A tipificação há que ser analisada de forma estrita, em face do princípio da legalidade implicar taxatividade, insuscetível de ampliação ao sabor do intérprete.

No caso concreto, conforme destacado na sentença, ‘a inicial não descreveu nem imputou à ré a finalidade de ocultar irregularidades.” (e-doc. 125, p. 3-6, grifos no original).

7. Da leitura do quanto transcrito, percebe-se que o Colegiado a quo, a par de assentar a falta de apresentação das contas pela ex-gestora da E.E.E.F. Ana Higina, concluiu pela não comprovação da presença do elemento subjetivo — dolo — na conduta da servidora pública.

8. Esta é a controvérsia objeto do recurso extraordinário: saber se a ação ou omissão do gestor, no caso, seria suficiente a caracterizar o ato de improbidade administrativa.

9. A Lei nº 14.230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), buscou restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas incautas, tomadas por mera imperícia. Isso porque suprimiu-se a subsunção aos tipos constantes dos arts. 9º, 10 e 11 na modalidade culposa.

10. Nesse sentir, o Supremo Tribunal Federal se debruçou sobre as questões de aplicabilidade da nova lei no tempo, passando a exarar a seguinte tese, por ocasião do julgamento do ARE nº 843.989-RG/PR, leading case do Tema RG nº 1.199:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

(ARE nº 843.989-RG/PR, Tema RG nº 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022).

11. Mister ressaltar que, na definição do dolo para efeito da improbidade administrativa, considera-se o chamado dolo específico, conforme a dicção expressa contida na redação atual do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei de Improbidade, in verbis:

“§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.” (destaques acrescidos).

12. A esse respeito, trecho do voto do e. Ministro Alexandre de Moraes naquele paradigma:

“Dessa forma, a comprovação de responsabilidade subjetiva para a condenação por ato de improbidade administrativa, com a consequente aplicação das sanções previstas na LIA, inclusive a de ressarcimento ao erário, até a edição da nova lei, somente poderia ocorrer – EM REGRA –,após a constatação da prática das elementares do tipo, previstas nos arts. 9°, 10 ou 11, e, desde que presente o necessário elemento subjetivo do tipo - DOLO GENÉRICO –, mediante o devido processo legal e a observância da ampla defesa e contraditório.

REPITO: Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa.”

13. No caso dos autos, foi expressamente assentado, pelas instâncias da prova, a ausência de caracterização do dolo, consideradas as estreitas balizas da Lei nº 14.230, de 2021, e o entendimento desta Corte Maior no Tema RG nº 1.199. Na verdade, o acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região está em plena consonância com o entendimento consolidado neste Excelso Pretório.

14. Ou seja, apesar da falta de prestação de contas pela ex-gestora da escola, no caso, não se chega à configuração do ato de improbidade punível na forma da LIA, tendo em vista a ausência de comprovação do elemento subjetivo.

15. Nesse liame, para eventualmente se aferir qualquer divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e a análise da legislação de regência, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.

15.1. Em idêntico sentido, os seguintes precedentes:

“EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.230/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DOS ARTS. 10 E 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.230/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11) e que provocam prejuízo ao erário (Lei 8.249/1992, art. 10) promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal; e excluindo a modalidade culposa do ato descrito no art. 10. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 aos arts. 10 e 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da

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Tipo: MÉRITO


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Tipo: MÉRITO


Retirado da página 37 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 4 de maio de 2026.

Ministro EDSON FACHIN

Presidente

Documento assinado digitalmente

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DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 4 de maio de 2026.

Ministro EDSON FACHIN

Presidente

Documento assinado digitalmente

Retirado da página 333 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão