Informações do processo MS 34278

DISTRIBUÍDO POR PREVENÇÃO

DECISÃO:

Vistos

Cuida-se de Mandado de Segurança, proposto por Paulo Guilherme
Francisco Cabral, em face de ato do Presidente da República, que exonerou o
impetrante do cargo de Presidente da Agência Nacional de Assistência e
Extensão Rural (Anater).

Em sua exordial narra o impetrante que, na data de 10/12/15, foi
nomeado, pela Presidente da República, para o cargo de Presidente da
Agência Nacional de Assistência e Extensão Rural - Anater, para exercício do
mandato de 04 (quatro) anos, nos termos do art. 8º da Lei nº 12.987/2013 e
do art. 11 do Decreto nº 8.252/2014.

Sustenta que a Anater foi “constituída sob a forma de Serviço Social
Autônomo e com personalidade jurídica de direito privado” e que

“[s]ua caracterização como Agência está relacionada ao fato de a Lei
que autorizou a sua instituição ter adotado elementos de autonomia
administrativa previstos como constitutivos das Agências Reguladoras (Lei nº
9.986/2000) e das Agências Executivas (Lei nº 9.649/1998 e Decreto nº
2.488/1998), quais sejam, vínculo por meio de contrato de gestão e mandato
fixo para os cargos de dirigentes.”

Após traçar considerações acerca do desenvolvimento dos serviços
de assistência técnica e extensão rural como elementos de política agrícola
nacional, apresenta argumentos para delinear “a essência (ou as
características peculiares) da autonomia de um serviço social autônomo com
personalidade de direito privado sem fins lucrativos”.

Dessa perspectiva, promove “uma comparação legislativa
fundamental” entre a Anater e as Agência de Promoção de Exportações do
Brasil (Apex) para sustentar a tese de que o cago de Presidente da Agência
Nacional de Assistência e Extensão Rural não é demissível ad nutum , in
verbis :

“49. Há diferenças legais fundamentais entre a estruturação da
autonomia da Apex em relação à Anater. Há, para a Apex, uma autonomia
específica, inexistente na Anater, que está disposta no art. 12 da Lei
10.668/13, que concede uma porcentagem do auferido em um tributo
específico para aquela agência, dando à autonomia dela um caráter de
autonomia financeira fundamental e relevante.

50. Todavia, quando o art. 6º da mesma Lei 10.668/13 versa sobre o
mandato do Presidente da diretoria da Apex, há uma quebra de autonomia
integral, na medida em que o exercício deste cargo tem uma explícita
demissibilidade ad nutum , como transcrito:

Art. 6º O Presidente da Diretoria Executiva será indicado pelo
Presidente da República, para exercer o cargo por um período de quatro
anos, demissível ad nutum , podendo ser reconduzido uma única vez por
igual período.

51. Não há dúvidas, neste artigo, de que a lei descreve um cargo
de livre nomeação, ou seja, cuja exoneração pode ser vazia de
motivação qualquer. Enfim, um clássico cargo demissível ad nutum . (…)

52. Neste ponto, passemos a analisar as escolhas do legislador na
formatação da autonomia da Anater, configurada na Lei 12.897, de 18 de
dezembro de 2013, portanto, sete meses após a publicação da lei formatadora
da Apex, acima analisada.

(…)

54. Todavia, há uma diferença significativa, que acresce – ou
consolida – autonomia à Anater. Ao versar sobre o mandato da diretoria
executiva da Anater (e assim também do seu presidente), o art. 8º da Lei
12.897/13 contém uma decisão legislativa diversa da Apex, na qual não se
vislumbra a expressão “demissíveis ad nutum” em relação a esses mandatos.

55. Tendo em vista que há uma semelhança no debate e na
estruturação burocrática dessas novas agências com natureza jurídica de
serviços sociais autônomos, (em especial, da Apex e da Anater, devido a
proximidade temporal de suas leis autorizativas, inclusive), não há como
ignorar que as diferenças descritas são relevantes para analisar a natureza
jurídica destes entes e, em especial, de suas respectivas autonomias. A
investidura de cargos públicas e suas diferenças devem ser respeitadas e
analisadas com cuidado, por serem os legítimos espaços de desenho da
autonomia de seus entes (...)”

Defende que possui direito líquido e certo de ser mantido no cargo do
qual foi exonerado pois, diferentemente da exoneração ad nutum (que ocorre
por ato discricionário), a exoneração de ofício decorre de ato vinculado do
administrador, os quais não foram observados pela autoridade impetrada.

Em decisão publicada em 12/9/16, neguei a liminar. Contra essa
decisão, o impetrante interpôs agravo.

A União requereu seu ingresso no feito.

Em suas informações, a autoridade impetrada defende que

“o regime jurídico da Anater, estabelecido na Lei n° 12.897, de 2013,
admite expressamente, em seu art. 8°, caput, a possibilidade de exoneração
do cargo de Presidente da Anater, pelo Presidente da República, a qualquer
tempo, de ofício, regra essa repetida no art. 113 do Decreto n° 8.252, de
2014.”.

Prossegue sustentando que não há como aplicar ao presente caso as
regras previstas na Lei n° 9.982/00 referentes à nomeação de dirigente de
agência reguladora, pois “as entidades aludidas pelo impetrante possuem
natureza e finalidade e, portanto, se submetem a regime jurídico distinto” de
modo que, a maior autonomia conferida às agências seria justificada pela
legitimidade técnica e estabilidade regulatória buscada a esse respeito, ao
passo em que a Anater, pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos,
teria “a finalidade de promover a execução de políticas de desenvolvimento da
assistência técnica e extensão rural), razão pela qual, o legislador teria optado
por garantir ao Presidente da República o poder discricionário de nomear e
destituir a qualquer momento o respectivo titular.

Finaliza apontando que, ao contrário do alegado pela impetrante, a
Anater não é um serviço social do sistema ‘S'”, que em razão de suas
finalidades (promoção social dos trabalhadores da categoria) são presididas
pelos presidentes das Confederações Profissionais respectivas. A ANATER –
prossegue – integraria o grupo dos Serviços Sociais Autônomos, “com
finalidades de promoção de políticas públicas”, e por isso sua presidência se
dá por pessoa nomeada diretamente pelo Presidente da República e
destituível a qualquer momento por essa autoridade. Invoca o que decidido
nos autos do RE nº 789.874, como reforço para a distinção que traça entre as
espécies de serviços sociais autônomos.

A d. PGR opinou pela denegação da ordem, sob a seguinte ementa:

“MANDADO DE SEGURANÇA. AGÊNCIA NACIONAL DE
ASSISTÊNCIA E EXTENSÃO RURAL – ANATER. SERVIÇO SOCIAL
AUTÔNOMO. PRESIDENTE. EXONERAÇÃO. LEI 12.897/2013. AUSÊNCIA
DE ILEGALIDADE NO ATO APONTADO COATOR. DENEGAÇÃO DA
SEGURANÇA. 1 – Mandamus impetrado contra ato do Presidente da
República que exonerou o Presidente da ANATER antes de concluído o prazo
de mandato previsto em lei para o exercício do cargo. 2 – Possibilidade de
exoneração a qualquer tempo, de ofí- cio, pela autoridade nomeante,
expressamente prevista na norma de regência. Mandato que se reveste de
precariedade. Ausente direito líquido e certo a ser amparado pela via do
mandado de segurança. 3 – Parecer pela denegação da segurança,
prejudicado o agravo interno”.

É o relato do necessário. Decido.

A discussão que se põe nos presentes autos diz respeito à
possibilidade de chefe do Executivo determinar a destituição de presidente de
serviço social autônomo (ANATER), antes do prazo final previsto em lei para o
exercício dessa presidência.

No caso, é o art. 8º, da Lei nº 12.897/13 que dispõe sobre a forma de
nomeação do presidente da ANATER e sobre as hipóteses de sua destituição
do cargo:

“Art. 8 o.  O presidente e os diretores executivos da Anater serão
escolhidos e nomeados pelo Presidente da República para o exercício de
mandato de 4 (quatro) anos, podendo ser por ele exonerados a qualquer
tempo, de ofício ou por proposta do Conselho de Administração aprovada por
maioria absoluta de seus membros”

Há que se esmiuçar a previsão legal no que respeita ao objeto da
presente lide.

Consoante se observa do dispositivo, ao tempo em que prevê
“mandato de 4 (quatro) anos” para o exercício da Presidência da ANATER, o
art. 8º da Lei nº 12.897/13 informa ser o cargo exonerável a qualquer tempo,
inclusive de ofício (e, evidentemente, pela autoridade nomeante, o Presidente
da República).

Tenho que o comando legal, em verdade, evidencia a precariedade
de que se reveste o mandato do cargo de Presidência da ANATER.

De fato, ao prever a existência de mandato para o Presidente da
ANATER, mas associado à possibilidade de exoneração a qualquer
tempo – inclusive de ofício – tencionou o dispositivo, em verdade, estipular
limite máximo ao exercício da Presidência desse serviço social autônomo
através da estipulação do mandato, e não estabilidade no curso desse
período .

Dito de outro modo: ao ser nomeado pelo Presidente da República, o
escolhido à Presidência da ANATER recebe a incumbência (nominada
mandato) de exercer essa função pelo período de até (já que pode ser
exonerado ex ofício antes desse período) quatro (4) anos , findos os quais,
de qualquer modo, o ato de nomeação não produzirá mais efeitos.

A situação, destaque-se, é bastante distinta da estabilidade conferida
aos dirigentes de agências reguladoras. Quando esta Corte reconheceu, nos
autos da ADI nº 1949/RS, que o mandato a eles atribuído por lei lhes assegura
estabilidade contra exoneração a critério discricionário da autoridade
nomeante, o fez tendo em conta a natureza de autarquia especial das
agências reguladoras, que lhe confere certo grau de autonomia.

Para outras espécies de entes, contudo, a aplicação de entendimento
semelhante exigiria a conjugação de dois elementos: (i) a exigência
relacionada à natureza do órgão (que, à semelhança do que ocorre com as
agências reguladoras pode justificar, em conteúdo, a existência da
estabilidade ao mandato de seus dirigentes) e (ii) o elemento formal, ou seja,
a previsão legal da estabilidade.

No caso da ANATER, sem qualquer necessidade de se avaliar o
atendimento do primeiro requisito, não se observa a presença do segundo,
uma vez que – como já destacado – ao contrário de assegurar estabilidade, a
previsão de mandato inserta no art. 8º da Lei nº 12.897/13 aponta , ao
contrário, para a expressa intenção de promover a limitação temporal ao
mandato de presidente daquele serviço social, concedido por ato de
nomeação do Presidente da República .

Trata-se de conclusão que exsurge diretamente da legislação, sem
possibilidade de extensão da literalidade do texto para se obter qualquer
espécie de impedimento à livre exoneração do cargo em tela pelo Presidente
da República. Como bem salientou a d. PGR em seu opinativo:

“Fica claro, destarte, que o regime jurídico estabelecido para a
agência em causa, previsto na Lei 12.897/2013, confere de forma expressa ao
Presidente da República a discricionariedade para escolher e destituir, a
qualquer momento, o presidente da ANATER.

(…)

Assim, tem razão a autoridade impetrada ao consignar que o writ, na
tentativa de traçar comparações com legislação aplicável a outras entidades
da Administração Pública, insurge-se, na verdade, contra hipótese
expressamente autorizada por lei.”.

Pelo exposto, nos termos do art. 21, §1º, do STF, nego seguimento ao
mandado de segurança, prejudicado o agravo regimental.

Publique-se. Intime-se.

Brasília, 17 de maio de 2017.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator

Documento assinado digitalmente

PAUTA DE JULGAMENTOS

PAUTA Nº 46/2017 - Elaborada nos termos do art. 935 do Código de
Processo Civil e do art. 83 do Regimento Interno do Supremo Tribunal
Federal, para julgamento dos processos abaixo relacionados:

DESPACHO:

Remeta-se à d. PGR, para manifestação de estilo.

Publique-se.

Brasília, 27 de abril de 2017.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator

Documento assinado digitalmente