Informações do processo 2014/0285070-4

Vistos, etc.
Trata-se de recurso especial interposto por Sandro Hernani Silva, com amparo no art. 105, III,
"a", da CF/1988, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª região, assim ementado (e-STJ,

fl. 165):
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. ADICIONAL DE
PENOSIDADE. REGULAMENTAÇÃO. EFEITOS FINANCEIROS.

Considerando que o pagamento do adicional de penosidade estava condicionado à
superveniência de regulamento infralegal, e não tendo este nada disposto acerca da
retroação de seus efeitos, forçoso concluir que os seus efeitos econômicos somente se
implementam pro futuro.

Nas razões do especial, alega a parte interessada violação do art. 71 da Lei n. 8.112/1990,
defendendo, em suma, o direito ao recebimento do adicional de atividade penosa independentemente
de regulamento, tendo em vista a previsão legal do benefício.

Afirma que "o direito da parte autora em perceber adicional de penosidade está previsto no
artigo 71, da Lei n. 8.112/90 e diante da omissão da administração somente através da Portaria
PGR/MPU n. 633/2010 este direito foi regulamentado, não devendo a parte autora ser prejudicada
novamente em razão de decisão administrativa do Secretário-Geral que entendeu por inovar e dizer
que o adicional não é devido a partir do início do exercício do servidor na localidade ensejadora da

concessão" (e-STJ, fl. 175).
Aponta, por fim, que, "pela leitura das duas Portarias vinculadas ao adicional de penosidade,
verifica-se que não há vedação da retroatividade da Portaria PGR/MPU n. 633/2010, o que já consta

expressamente na Portaria PGR/MPU n. 654, de 30 de outubro de 2012" (e-STJ, fl. 181).

Contrarrazões às e-STJ fls. 189-198.

É o relatório.
Acerca da controvérsia relativa ao adicional de atividade penosa, colhe-se do aresto impugnado
os seguintes fundamentos (e-STJ, fl. 162):
O adicional de penosidade possui previsão legal no art. 71 da Lei n° 8.112/90, nos
seguintes termos:

Art. 71. O adicional de atividade penosa será devido aos servidores em exercício em
zonas de fronteira ou em localidades cujas condições de vida o justifiquem, nos termos,
condições e limites fixados em regulamento.
Como se vê, a lei condicionou o pagamento do adicional de penosidade à edição de
regulamento. No âmbito do Ministério Público da União, tal regulamento é a Portaria
PGR/MPU n° 633, de 10 de dezembro de 2010, a qual estipula as hipóteses em que o
adicional é pago, bem como o seu valor e o período durante o qual é devido.

No que toca aos efeitos financeiros decorrentes da regulamentação do benefício, contudo,
não há na portaria qualquer disposição que determine o seu pagamento retroativo.

Sendo assim, considerando que o pagamento do adicional de penosidade estava
condicionado à superveniência de regulamento, e não tendo este nada disposto acerca da
retroação de seus efeitos, forçoso concluir que os seus efeitos financeiros somente se
implementam pro futuro.

Das razões apresentadas no voto condutor do acórdão, observa-se que o entendimento firmado
pela Corte regional encontra-se alinhado com a orientação desta Corte, segundo a qual a norma
prevista no art. 71 da Lei n. 8.112/1990 é de eficácia limitada, de modo que se faz necessária a

regulamentação para a concessão do adicional de atividade penosa.

No ponto, confiram-se os precedentes desta Corte Superior:

PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. ART. 535, II, DO CPC.
EMBARGOS À EXECUÇÃO. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA
211 DO STJ. SERVIDOR PÚBLICO DO PODER JUDICIÁRIO. ADICIONAL DE
ATIVIDADE PENOSA. ZONA DE FRONTEIRA. AUSÊNCIA DE

REGULAMENTAÇÃO. PRECEDENTE.

1. Não se configura a ofensa ao art. 535 do Código de Processo Civil, uma vez que o
Tribunal a quo  julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, tal como lhe foi
apresentada.

2. A indicada afronta do art. 17 da Lei 8.270/1991; do art. 2º do Decreto 226/1996; do
art. 26 do Decreto 678/1992 e do art. 2º da Lei 9.527/1997 não pode ser analisada, pois o
Tribunal de origem não emitiu juízo de valor sobre esse dispositivo legal. O Superior
Tribunal de Justiça entende ser inviável o conhecimento do Recurso Especial quando os
artigos tidos por violados não foram apreciados pelo Tribunal a quo, a despeito da
oposição de Embargos de Declaração, haja vista a ausência do requisito do
prequestionamento. Incide, na espécie, a Súmula 211/STJ.

3. O TRF decidiu em consonância com o entendimento do STJ no sentido de que a
norma de eficácia condicionada à prévia regulamentação não pode obrigar a União a
conceder a vantagem pleiteada pelos autores, porquanto não existem parâmetros para a
sua percepção. Dessa forma, não cabe aos recorrentes, Servidores Públicos da Justiça
Federal da Subseção Judiciária de Foz do Iguaçu, o recebimento do adicional de
atividade penosa. REsp 1495287/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda

Turma, DJe 7/5/2015).

4. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido.

(REsp 1.550.710/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA,
julgado em 22/9/2015, DJe 3/2/2016)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL.
ENUNCIADO ADMINISTRATIVO N. 02/STJ. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL.
LEGITIMIDADE RECURSAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. INTELIGÊNCIA DA
SÚMULA 99/STJ E ART. 499, § 2°, DO CPC/1973. PRECEDENTES DO STF E DO
STJ. PRETENSÃO DE RECEBIMENTO DO ADICIONAL DE ATIVIDADE
PENOSA DESDE O INÍCIO DO EXERCÍCIO NA LOCALIDADE. ART. 71 DA
LEI 8.112/1990. IMPOSSIBILIDADE. NORMA QUE CARECE DE EFICÁCIA

PLENA E IMEDIATA. NECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO. PRETENSÃO

DE ATRIBUIÇÃO DE EFEITOS RETROATIVOS À PORTARIA PGR/MPU

633/2010. MALVERSAÇÃO DE PRECEITO NÃO ENQUADRADO NO
CONCEITO DE TRATADO OU LEI FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE.

PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.

1. É firme o entendimento no âmbito do STJ no sentido de que o Ministério Público tem
legitimidade para recorrer nos processos em que oficiou como custos legis, ainda que se
trata de controvérsia relativa a direitos individuais disponíveis e as partes estejam
devidamente representadas por advogados. Inteligência do Enunciado da Súmula 99/STJ

e do art. 499, § 2°, do CPC/1973. Precedentes do STF e do STJ. Preliminar de

ilegitimidade recursal do Parquet rejeitada.

2. Busca o autor, servidor público do quadro de pessoal do Ministério Público Federal, o
reconhecimento do seu direito à percepção do adicional de atividade penosa, previsto no

art. 71 da Lei 8.112/1990, durante o período em que ainda não existia regulamentação
específica no âmbito daquele órgão acerca de tal vantagem.

3. O art. 71 da Lei 8.112/1990, ao regulamentar o direito ao adicional de atividade
penosa, dispõe que "o adicional de atividade penosa será devido aos servidores em
exercício em zonas de fronteira ou em localidades cujas condições de vida o justifiquem,
nos termos, condições e limites fixados em regulamento". Desse modo, conclui-se que o
suporte fático necessário para a garantia do adicional de penosidade vai muito além do
trabalho em zona de fronteira ou em localidades que o justifiquem, dependendo de
termos, condições e limites previstos em regulamento. Portanto, ao passo em que a Lei

8.112/1990 garante o adicional de penosidade para todos os servidores em exercício em
local que o justifique, essa mesma Lei não possui todas as condições normativas para a
imediata concessão desse adicional, de modo que tal vantagem não pode ser concedida
apenas com base na Lei 8.112/1990.

4. Não cabe ao STJ, na via do recurso especial, proceder à análise das disposições da
Portaria PGR/MPU 633/2010, porquanto tal ato não se enquadra no conceito de tratado

ou lei federal prevista no permissivo constitucional.

5. Não há disposições na Lei 8.112/1990 pela retroação dos efeitos consequentes da
normatização do adicional de penosidade. A Lei 8.112/1990: i) criou o adicional de
atividade penosa; ii) o garantiu aos servidores que trabalhem em local que o justifique; e

iii) asseverou que as condições para o deferimento do adicional serão regulamentas
especificamente. Tendo em vista essas disposições, não se encontram omissões

legislativas no presente caso, mas sim opção de condicionar o adicional de penosidade à

observação de regulamento específica.

6. O Superior Tribunal de Justiça, em hipótese semelhante, já se manifestou pela
impossibilidade dos servidores públicos receberem valores retroativos decorrentes da
regulamentação de regimes jurídicos ao asseverar que: i) normas de eficácia condicionada
(limitada) não são auto-aplicáveis; ii) não é possível conceder eficácia retroativa à
regulamentação quando inexistente norma legal; iii) a Administração Pública só pode
realizar o que lhe é permitido por lei. Precedente: RMS 20.118/RJ, Rel. Ministro
GILSON DIPP, QUINTA TURMA, julgado em 19/06/2007, DJ 06/08/2007, p. 539.

7. Agravo regimental não provido.

(AgRg no REsp 1.491.890/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,
SEGUNDA TURMA, julgado em 9/8/2016, DJe 19/8/2016)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR

PÚBLICO FEDERAL. PROFESSORES UNIVERSITÁRIOS. PRETENSÃO DE

RECEBIMENTO DO ADICIONAL DE ATIVIDADE PENOSA. ART. 71 DA LEI

8.112/1990. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO.

NORMA DE EFICÁCIA LIMITADA. PRECEDENTE DA TURMA NACIONAL

DE UNIFORMIZAÇÃO. RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO.

1. Os recorrentes são professores universitários federais, exercendo suas atividades na

Universidade Federal do Pampa - UNIPAMPA, no campus universitário de Dom
Pedrito/RS, e sustentam que fazem jus ao recebimento de Adicional de Atividade

Penosa, ou Adicional de Fronteira, em razão do desempenho de suas funções em Zona

de Fronteira, nos termos do art. 71 da Lei 8.112/1990.

2. O inciso IV do art. 61 da Lei 8.112/1990 assegurou aos servidores públicos civis da
União, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundações públicas federais,

o direito a percepção de um adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas

ou penosas.

3. Acerca do Adicional de Atividade Penosa, dispõem arts. 70 e 71 da Lei 8.112/1990:
"Art. 70. Na concessão dos adicionais de atividades penosas, de insalubridade e de
periculosidade, serão observadas as situações estabelecidas em legislação específica. Art.

71. O adicional de atividade penosa será devido aos servidores em exercício em zonas de

fronteira ou em localidades cujas condições de vida o justifiquem, nos termos, condições

e limites fixados em regulamento".

4. Da leitura dos dispositivos infraconstitucionais, observa-se que o legislador derivado
decorrente estabeleceu de forma expressa que a concessão do Adicional de Atividade

Penosa aos servidores públicos federais depende de "termos, condições e limites previstos
em regulamento", evidenciado, assim, o caráter de norma de eficácia limitada do art. 71
da Lei 8.112/1990, porquanto a concessão da referida vantagem aos servidores públicos

federais dependente de regulamentação.

5. Hely Lopes Meirelles (in Direito Administrativo Brasileiro. 14. ed., p. 108), leciona
que "as leis que trazem a recomendação de serem regulamentadas, não são exequíveis
antes da expedição do decreto regulamentar, porque esse ato é conditio juris da atuação
normativa da lei. Em tal caso, o regulamento opera como condição suspensiva da
execução da norma legal, deixando os seus efeitos pendentes até a expedição do ato do

Executivo".

6. Desse modo, não prospera a pretensão autoral, tendo em vista a inexistência no âmbito
do Poder Executivo Federal de norma regulamentadora do direito ao Adicional de

Atividade Penosa previsto no art. 71 da Lei 8.112/1990, bem como diante da

impossibilidade de aplicação aos recorrentes dos termos da Portaria PGR/MPU 633, de

10/12/2010, posto que a referida norma teve o condão de regulamentar o direito ao

Adicional de Atividade Penosa apenas no âmbito do Ministério Público da União,

assegurando a vantagem unicamente aos seus servidores, não alcançando, assim, os

demais servidores públicos, seja do Executivo ou do Judiciário, principalmente quando

reconhecer a sua extensão implicaria em evidente inobservância do Enunciado da
Súmula Vinculante 37/STF, pelo qual "não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função
legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia".

7. Recurso especial não provido.

(REsp 1.495.287/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA

TURMA, julgado em 28/4/2015, DJe 7/5/2015)

Desse modo, aplica-se, à espécie, o enunciado da Súmula 568/STJ, verbis : "O relator,
monocraticamente e no STJ, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver
entendimento dominante acerca do tema."
Ante o exposto, com fulcro no art. 932, IV, do CPC/2015, c/c o art. 255, § 4º, II, do RISTJ,
nego provimento ao recurso especial.
Publique-se. Intimem-se.
Brasília (DF), 27 de abril de 2018.

Ministro Og Fernandes
Relator