Informações do processo MS 23168

DECISÕES E DESPACHOS

Decisão: A Turma, por maioria, conheceu do agravo e negou-lhe

provimento, nos termos do voto da Relatora, vencido o Ministro Marco Aurélio.
Afastada a aplicação da penalidade porquanto não atingida a unanimidade
prevista no § 4º do art. 1.021 do CPC/2015. Primeira Turma, Sessão Virtual de
21.6.2019 a 27.6.2019.

EMENTA

AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA.
DELIBERAÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO QUE
DETERMINARAM O FORNECIMENTO DE TRABALHOS DE AUDITORIA
INTERNA. RECUSA DE ENTREGA, POR PARTE DO BANCO DO BRASIL
S.A., SOB A INVOCAÇÃO DOS SIGILOS BANCÁRIO E EMPRESARIAL.
AUSÊNCIA DE LIQUIDEZ E CERTEZA DOS FATOS EM QUE SE FUNDA A
IMPETRAÇÃO. SIGILO BANCÁRIO QUE NÃO SE APLICA A DADOS
INERENTES À SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, ENQUANTO ENTIDADE
INTEGRANTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA, NEM A
OPERAÇÕES QUE ENVOLVAM RECURSOS PÚBLICOS. OCULTAMENTO
DE DADOS PESSOAIS E DE MOVIMENTAÇÕES INDIVIDUAIS DE
CORRENTISTAS ADMITIDO PELA AUTORIDADE IMPETRADA.
INVIABILIDADE DE INVOCAR SIGILO EMPRESARIAL PARA SONEGAR
DOCUMENTO REQUISITADO POR ÓRGÃO DE CONTROLE EXTERNO.

1. Quando enfocados apenas dados operacionais da sociedade de
economia mista, sem identificação de dados pessoais ou de movimentações
individuais dos correntistas, não há falar em sigilo bancário como óbice ao
fornecimento dos documentos de auditoria interna requisitados pelo TCU.
Esse é o entendimento que se extrai dos princípios da publicidade e da
transparência, além da exigência de prestar contas, inerentes, por imposição
constitucional, ao atuar dos entes da administração pública direta e indireta.

2. Na fiscalização empreendida na agência do Banco do Brasil S.A.,
em Santiago, capital do Chile, a equipe do TCU enfatizou que a entrega dos
dois últimos trabalhos de auditoria interna deveria ser feita com a supressão,
por meio de processo mecânico ou manual, dos dados pessoais dos
correntistas. Esse proceder deixa claro o cuidado em preservar dados
individuais dos correntistas, acobertados pela garantia do sigilo bancário, ao
tempo em que evidencia a busca por amplo disclosure dos dados inerentes à
atuação operacional e aos recursos de titularidade da sociedade de economia
mista.

3. Tampouco é possível divisar atuação voltada à devassa de dados
pessoais de correntistas na fiscalização realizada em unidades do Banco do
Brasil S.A. localizadas no Rio Grande do Sul. A requisição de relatórios de
auditoria interna, nessas unidades, não estava endereçada ao exame de
dados individuais de correntistas do banco estatal, que, de resto, não
interessam ao controle externo, como reiteradamente se extrai de
pronunciamentos do próprio TCU.

4. Operações creditícias que envolvam recursos públicos não estão
abarcadas pelo sigilo bancário, sendo, em tais casos, possível que órgãos de
controle solicitem os dados de tomadores dos créditos, de modo a conferir
transparência à movimentação financeira, ao menos até o depósito nas contas
particulares. Precedentes.

5. No tocante ao sigilo empresarial, a questão resolve-se pelo
compartilhamento dos dados com o TCU, solução que decorre da própria
necessidade de conferir máxima efetividade a distintos vetores constitucionais
- de um lado, o que impõe, tanto quanto possível, paridade de tratamento
entre empresas estatais exploradoras de atividade econômica e empresas
privadas e, de outro, os que estabelecem os deveres constitucionais de
publicidade, transparência e prestação de constas. O compartilhamento de
dados acobertados por sigilo empresarial, enquanto medida de concordância
prática, está positivado nos arts. 85 a 88 da Lei nº 13.303/2016.

6. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação, no caso de
votação unânime, da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC,
calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa.

DECISÕES E DESPACHOS

Decisão: A Turma, por maioria, conheceu do agravo e negou-lhe
provimento, nos termos do voto da Relatora, vencido o Ministro Marco Aurélio.
Afastada a aplicação da penalidade porquanto não atingida a unanimidade
prevista no § 4º do art. 1.021 do CPC/2015. Primeira Turma, Sessão Virtual de
21.6.2019 a 27.6.2019.

DECISÕES E DESPACHOS

DISTRIBUÍDO POR PREVENÇÃO

MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DECISÕES IMPUGNADAS
QUE DETERMINARAM O FORNECIMENTO DE DOCUMENTOS DE AUDITORIA INTERNA. PERDA
SUPERVENIENTE DA LEGITIMIDADE ATIVA DO SEGUNDO IMPETRANTE, QUE JÁ NÃO OCUPA A
PRESIDÊNCIA DO BANCO DO BRASIL. RECUSA DE ENTREGA DA DOCUMENTAÇÃO, POR PARTE DA
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, SOB INVOCAÇÃO DOS SIGILOS BANCÁRIO E EMPRESARIAL.
AUSÊNCIA DE LIQUIDEZ E CERTEZA DOS FATOS EM QUE SE FUNDA A IMPETRAÇÃO. PRINCÍPIO DA
PUBLICIDADE. IMPRESCINDIBILIDADE DE DISPONIBILIZAÇÃO DE DOCUMENTOS DO CONTROLE
INTERNO, CUJAS FUNÇÕES CONTEMPLAM O AUXÍLIO AO CONTROLE EXTERNO. DEVER
CONSTITUCIONAL DE PRESTAR CONTAS. PRECEDENTES. RESSALVA QUANTO A EVENTUAIS DADOS
INDIVIDUAIS DE CORRENTISTAS, SEM O ENVOLVIMENTO DE RECURSOS PÚBLICOS, A RESPEITO DOS
QUAIS O TCU ADMITIU O OCULTAMENTO POR MEIO MANUAL OU MECÂNICO. ACASO EXISTENTES
DADOS PROTEGIDOS POR SIGILO EMPRESARIAL NOS TRABALHOS DO CONTROLE INTERNO, ESTES
DEVEM SER COMPARTILHADOS COM A AUTORIDADE IMPETRADA, À QUAL INCUMBIRÁ ADOTAR MEDIDAS
PARA RESGUARDO DAS INFORMAÇÕES OBTIDAS. EXTINÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA, SEM
RESOLUÇÃO DO MÉRITO, QUANTO AO SEGUNDO IMPETRANTE, E DENEGAÇÃO DA ORDEM, NO
TOCANTE AO IMPETRANTE REMANESCENTE.

Vistos etc.

1. Mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado
pelo Banco do Brasil S.A. e pelo seu então Presidente, Paulo César Ximenes
Alves Ferreira, contra as Decisões nºs 207/1998 e 230/1998, por meio das
quais, negado provimento aos pedidos de reexame manejados,
respectivamente, nas representações TC nºs 625.524/1996-9 e
019.186/1996-7, o Plenário do Tribunal de Contas da União manteve
determinações de entrega de documentos de auditoria interna da sociedade
de economia mista, com a fixação de novos e improrrogáveis prazos para
cumprimento.

2. As determinações mantidas nos atos decisórios impugnados nesta
impetração dizem respeito ao fornecimento de “ cópias dos dois últimos
trabalhados produzidos pela Auditoria Interna do Banco na Agência localizada
em Santiago do Chile " (subitem 8.1 da Decisão nº 015/1997-TCU-Plenário,
proferida na representação TC nº 019.186/1996-7) e “[d] os relatórios de
auditoria relativos ao exercício de 1995 e 1996 elaborados pelos Núcleos de
Auditoria de Porto Alegre, Santa Maria e Passo Fundo " (subitem 8.1 da
Decisão nº 016/1997-TCU-Plenário, prolatada no bojo da representação TC nº
625.524/1996-9).

3. Os impetrantes articulam com os seguintes argumentos, no intuito
de evidenciar ilegalidade e abuso de poder no ato impugnado: i) óbice ao
cumprimento das determinações pelo Presidente do Banco do Brasil,
considerada a vinculação estatutária da auditoria interna ao Conselho de
Administração; ii) legitimidade da prestação de contas dos trabalhos de
auditoria interna por meio de relatórios sintéticos; iii) presença de informações
protegidas pelo direito à privacidade, nas dimensões dos sigilos bancário e
empresarial, na versão integral dos relatórios de auditoria interna; iv)
impossibilidade de promover prestação de contas que desconsidere a atuação
da sociedade de economia mista em igualdade de condições com
competidores privados; v) solução de conflito aparente de normas a partir da
superioridade hierárquica da Lei nº 4.595/1964, recepcionada como lei
complementar, a importar no afastamento da Lei nº 8.443/1992; vi)
inviabilidade de o TCU ordenar a quebra dos sigilos bancário e empresarial;
vii) atribuição exclusiva do Banco Central do Brasil para exercer a fiscalização
de instituições financeiras; viii) necessidade de observar o parecer
AGU/PRO-04/96, aprovado pelo Presidente da República; e ix)
imprestabilidade das impressões pessoais veiculadas nos relatórios de
auditoria interna, na medida em que destituídas de valor probatório, para
subsidiar os trabalhos de fiscalização externa. Invocam, em abono de suas

teses, os arts. 1º, IV, 5º, X e XII, 170, IV, e 173, § 1º, da Constituição da
República; 7º, § 1º, da Lei nº 6.223/1975; 10, IX, e 38 da Lei nº 4.595/64; 17,

18 e 19 do Código Comercial; 40, § 1º, da Lei Complementar nº 73/1993; e

363, IV, do Código de Processo Civil de 1973. Reportam-se aos enunciados
nºs 260 e 439 da Súmula desta Suprema Corte. Acrescentam que, nos
mandados de segurança nºs 22617, 22801 e 22934, todos de competência
originária desta Casa, foram veiculadas questões similares às abordadas

nesta impetração. Juntam documentos.

4. Com amparo em tais fundamentos, deduzido, ao final, pedido de

concessão da segurança, para que “ fiquem os impetrantes desobrigados de

fornecer as informações e documentos requisitados, e, em consequência, não

sofrendo o segundo impetrante [Paulo César Ximenes Alves Ferreira, então
Presidente do Banco do Brasil] qualquer punição por parte do TCU" (peça de

ingresso, fl. 38).

5. O pedido de medida liminar foi deferido (evento 4, fls. 72-75), para
suspender os efeitos das deliberações impugnadas.

6. A autoridade impetrada prestou informações (evento 4, fls. 81-97).

7. Em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República Paulo

da Rocha Campos, o Ministério Público opinou pela denegação da ordem

mandamental (evento 4, fls. 143-156).

É o relatório.

Decido.

1. O segundo impetrante, Paulo César Ximenes Alves Ferreira, já não
ocupa, na atualidade, a Presidência do Banco do Brasil. Esse fato notório

superveniente, ratificado em consulta ao sítio da sociedade de economia
mista na rede mundial de computadores, retira do referido autor a legitimidade

ativa antes verificada, uma vez estabelecida a necessidade da presença de tal
condição da ação durante todo o curso da demanda e não só por ocasião da
sua propositura. A jurisprudência desta Suprema Corte nesse sentido é

bastante antiga, como se extrai do precedente adiante transcrito:

“LEGITIMIDADE 'AD CAUSAM'. VOTO DE LIDERANCA.

LEGITIMIDADE 'AD CAUSAM'. SE, EMBORA, AO SER INICIADO O
JULGAMENTO DO 'MANDAMUS' POSSUIA O IMPETRANTE
LEGITIMIDADE 'AD CAUSAM' PARA A IMPETRAÇÃO, MAS VEIO A SEGUIR
A PERDE-LA, ANTES DE QUE FOSSE AQUELE CONCLUIDO, E DE VER
CONSIDERADO PREJUDICADO O 'WRIT', POR DEIXAR DE EXISTIR O
PRESSUPOSTO ESSENCIAL DE LEGITIMO INTERESSE" (MS nº 20499/DF,

Pleno, Relator Ministro Aldir Passarinho, DJ de 06.11.1987).

2. Em decisão monocrática mais recente, consignou o Ministro Celso
de Mello, ao julgar prejudicado o RMS nº 28337/DF, DJe de 05.8.2013:

“EMENTA: RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. EXTINÇÃO
SUPERVENIENTE DO MANDATO PARLAMENTAR DO IMPETRANTE.
LEGITIMAÇÃO ATIVA ‘AD CAUSAM' QUE NÃO MAIS SUBSISTE EM FACE
DE O CONGRESSISTA, ELEITO PARA OUTRO CARGO PÚBLICO, JÁ NÃO
TITULARIZAR A CONDIÇÃO POLÍTICO-JURÍDICA DE MEMBRO DO
CONGRESSO NACIONAL QUE LHE CONFERIA A PRERROGATIVA DE
REQUISITAR INFORMAÇÕES AO PODER EXECUTIVO (CF, ART. 50, § 2º).
NECESSIDADE DE SE ACHAREM PRESENTES, NO MOMENTO DA
RESOLUÇÃO DO LITÍGIO (CPC, ART. 462), TODAS AS CONDIÇÕES DA
AÇÃO. RELAÇÃO DE CONTEMPORANEIDADE NÃO MAIS EXISTENTE.
EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO MANDAMENTAL. DOUTRINA.
PRECEDENTE ESPECÍFICO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
PROCESSO JULGADO EXTINTO, PREJUDICADA, EM CONSEQUÊNCIA, A

APRECIAÇÃO DOS RECURSOS DEDUZIDOS NOS AUTOS.

(...)

Registro, por ser dado processualmente relevante, além de constituir

fato notório (CPC, art. 334, I), que o impetrante, ora recorrente, não mais

ostenta a condição de membro do Congresso Nacional, havendo sido eleito

para outro cargo público.

Sendo esse o contexto, e tendo presente a norma inscrita no art. 462

do CPC, passo a examinar a ocorrência, na espécie, de situação

configuradora de prejudicialidade do processo mandamental.

E, ao fazê-lo, observo que a perda superveniente da condição de

membro do Congresso Nacional, como sucedeu no caso, qualifica-se como

causa geradora da extinção anômala do processo mandamental, eis que o

único fundamento subjacente à pretensão mandamental residia na
titularidade, hoje não mais subsistente, de mandato parlamentar que conferia,
ao impetrante, ora recorrente, a prerrogativa de requisitar informações ao
Poder Executivo (CF, art. 50, § 2º).

(...)

Inexistente, originariamente, essa situação, ou, como se registra no

caso, configurada a ausência de tal condição, em virtude do término do

mandato parlamentar no Congresso Nacional, impõe-se a declaração de
extinção do processo de mandado de segurança, porque ausente a
legitimidade ativa ‘ad causam' do impetrante, que não mais ostenta a

condição de membro de qualquer das Casas do Congresso Nacional.

(...)

Vê-se, portanto, que os requisitos de admissibilidade do ‘jus actionis',

dentre os quais – vale enfatizar – situa-se a legitimação ativa ‘ad causam',

devem estar presentes não só no momento em que proposta a demanda,

mas, por igual, também no instante em que vier a ser proferido o julgamento

da lide, pois o ordenamento processual impõe que o Poder Judiciário, no

momento de proferir a decisão, tome em consideração, mesmo ‘ex officio',

fatos supervenientes à instauração do processo, tais como aqueles que se

refiram, p. ex., à ausência, ainda que ulterior, de qualquer das condições da
ação".

3. Tal raciocínio, aplicável ao caso, leva à extinção do mandado de
segurança sem resolução do mérito, no tocante ao segundo impetrante,
porque, ao deixar de ocupar a Presidência do Banco do Brasil, não é mais
responsável pelo cumprimento dos comandos de entrega de documentos
veiculados nas deliberações impugnadas e, portanto, ainda que venha a ser
denegada a ordem e revogada a liminar deferida nestes autos, deixou de
estar ao alcance de potencial imposição da multa prevista no art. 58, IV, da Lei

nº 8.443/1992.

4. Verificada, nesse contexto, a superveniente perda da legitimidade

ativa, imperiosa a extinção do processo, sem resolução do mérito, com
supedâneo no art. 485, VI, do CPC/2015, quanto ao segundo impetrante,
Paulo César Ximenes Alves Ferreira.

5. O impetrante remanescente, Banco do Brasil S.A., enquanto

sociedade de economia mista integrante da administração pública federal
indireta, encontra-se jungido ao princípio da publicidade e à obrigação de
prestar contas.

6. Os princípios da publicidade e da transparência impõem, como
regra, a divulgação de informações sobre os atos praticados pelos órgãos e
entes da administração pública, admitido o sigilo de informações apenas em
circunstâncias excepcionais, como se extrai do art. 5º, XXXIII, da Magna
Carta:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer

natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País
a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à

propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas
cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

7. A reforçar o compromisso com a transparência, estabelecida como
direito fundamental dos administrados perante o Estado, o art. 37 da
Constituição da República, quer na sua redação primitiva, vigente ao tempo
da edição dos atos impugnados, quer na atual, conferida pela Emenda
Constitucional nº 19/1998, estatui a publicidade como princípio a ser
observado pela administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da

República.

8. A exigência de transparência na gestão dos recursos públicos está
intimamente vinculada à obrigação de prestar contas, inserta no rol dos
princípios constitucionais sensíveis, como se observa no art. 34, VII, “d", da
Lei Maior. A prestação de contas pela administração pública direta e indireta
ocorre em favor dos administrados e tem por finalidade não apenas prevenir e
reprimir comportamentos que possam ensejar prejuízo ao erário como
também assegurar criteriosa e eficiente utilização do patrimônio de toda a
sociedade.

9. A fiscalização e a prestação de contas se dão perante os controles
interno e externo. Os arts. 49, X, e 70, parágrafo único, da Magna Carta, na
redação vigente ao tempo dos atos questionados neste mandado de
segurança, assim delineavam, no perímetro da União, a atuação dos controles
interno e externo:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

(…)

X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas
Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções
e receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade

pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigações de natureza pecuniária. (redação originária, antes da

promulgação da EC nº 19/1998)

10. Promulgada a Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de

1998, houve modificação no parágrafo único do art. 70 da Lei Maior, que
passou a explicitar a obrigação de prestar contas de dinheiros, bens e valores
públicos também por parte de pessoas jurídicas, públicas ou privadas. A
submissão de pessoa jurídica de direito privado integrante da administração
pública federal indireta à fiscalização exercida mediante controle externo já

estava, contudo, ostensivamente prevista no texto constitucional primitivo.

11. A reforçar essa compreensão, o art. 71, II e IV, da Carta de 1988,
na redação dada pelo Constituinte Originário e até hoje inalterada, assim
dispõe:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será

exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...)

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por

dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas

as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal,

e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra

irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

(…)

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do

Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias

de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas

unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e

demais entidades referidas no inciso II;

12. No exercício da missão constitucional de auxilar o Congresso
Nacional na atividade de controle externo, o Tribunal de Contas da União está
incumbido de fiscalizar órgãos e entidades da administração federal direta e
indireta, incluídas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
Esse entendimento restou afirmado, à unanimidade, em acórdãos prolatados
pelo Plenário desta Suprema Corte, na sessão de 10.11.2005, ao julgamento
dos mandados de segurança nºs 25.092 e 25.181, de que relatores,
respectivamente, o Ministro Carlos Velloso e o Ministro Marco Aurélio.

13. Por elucidativa, reproduzo, com acréscimo de destaque, a ementa

do acórdão prolatado no mandado de segurança nº 25.181:

“MANDADO DE SEGURANÇA - ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA
UNIÃO - ATRIBUIÇÃO DO ÓRGÃO - CONSULTOR JURÍDICO -
SUSTENTAÇÃO DA TRIBUNA. Versando o mandado de segurança ausência
de atribuição do Tribunal de Contas da União, cabível é a sustentação da
tribuna pelo consultor jurídico do Órgão. MANDADO DE SEGURANÇA -