Informações do processo ACO 3164

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, negou provimento ao agravo,
majorou os honorários advocatícios a cargo da União (art. 85, § 11, do CPC) e
aplicou a multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC no percentual de 5%
sobre o valor atualizado da causa, nos termos do voto do Relator. Não
participou deste julgamento, por motivo de licença médica, o Ministro Celso de
Mello. Plenário, Sessão Virtual de 23.8.2019 a 29.8.2019.

Agravo interno em ação cível originária. 2. Direito Administrativo. 3.
Convênios. Inscrição em cadastros federais de inadimplentes
(Siafi/Cauc/Cadin). 4. Tomada de Contas Especial. Necessidade. Ausência
configura ofensa ao devido processo legal. Jurisprudência sedimentada. 5.
Matéria submetida à repercussão geral. Sobrestamento. Indeferimento.
Precedentes. 6. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão
agravada. 7. Agravo interno desprovido. 8. Majoração dos honorários
advocatícios a cargo da União (art. 85, § 11, do CPC). 9. Multa. Em caso de
votação unânime, aplica-se a multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, no
percentual de 5% sobre o valor atualizado da causa.

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, negou provimento ao agravo,
majorou os honorários advocatícios a cargo da União (art. 85, § 11, do CPC) e
aplicou a multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC no percentual de 5%
sobre o valor atualizado da causa, nos termos do voto do Relator. Não
participou deste julgamento, por motivo de licença médica, o Ministro Celso de
Mello. Plenário, Sessão Virtual de 23.8.2019 a 29.8.2019.

Matéria:

DIREITO TRIBUTÁRIO

Procedimentos Fiscais

Cadastro de Inadimplentes - CADIN

DISTRIBUIÇÃO

Ata da Centésima Décima Distribuição realizada em 8 de maio de

2019.

Foram distribuídos os seguintes feitos, pelo sistema de

processamento de dados:

Nos termos do art. 1º, inciso XI, da Resolução 478/2011, a Secretaria
Judiciária abre vista para manifestação da parte agravada, na forma do art.

1.021, § 2º, do Código de Processo Civil.

Brasília, 10 de maio de 2019.

Secretaria Judiciária

DISTRIBUIÇÃO

Ata da Sexagésima Distribuição realizada em 11 de março de 2019.

Foram distribuídos os seguintes feitos, pelo sistema de

processamento de dados:

DECISÃO: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de
urgência, ajuizada pelo Estado de Pernambuco, em face da União, com o
objetivo de impedir ou cancelar definitivamente a inscrição do Estado-autor no
CAUC/SIAFI/CADIN, em razão de supostas irregularidades no Convênio 038/
SAIP/MDS/2009.

O Estado narra que celebrou, junto ao Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome, convênio com a finalidade de implementar cinco
Centros de Inclusão Produtiva, em ação denominada “Pernambuco no
Batente", para apoio ao empreendedorismo nos arcos ocupacionais
Construção e Reparos, Administração, Piscicultura e Turismo e Hospitalidade,
para jovens e adultos em situação de vulnerabilidade social nos municípios de
Recife, Olinda e Jaboatão dos Guararapes, com vistas à geração de trabalho
e de renda e à promoção da inclusão produtiva.

Informa ter prestado contas após a execução do convênio, porém a
unidade técnica do órgão responsável teria se manifestado pela reprovação
total daquelas após ter constatado a realização apenas parcial de seu objeto.

Relata que, para a execução do objeto do convênio, seriam aportados
R$ 3,1 milhões, sendo R$ 1,8 milhão de responsabilidade da União e R$ 1,3
milhão a título de contrapartida do Estado de Pernambuco.

Afirma que contratou para a execução do convênio a Organização
Trajetória Mundial (OTM) e, diante da verificação de falhas, instaurou em sede
estadual a pertinente tomada de conta especial, concluindo pela devolução do
montante de R$ 2,2 milhões aos cofres públicos, cumprindo o previsto no art.
57, § 4º, da Portaria Interministerial 127/2008, o qual prevê que “ deverá
apresentar ao concedente ou contratante justificativas que demonstrem o
impedimento de prestar contas e as medidas adotadas para o resguardo do

patrimônio público".

Defende, em síntese, violação aos princípios do contraditório e do

devido processo legal, uma vez que foi incluído no cadastro federal de

inadimplentes sem a realização do procedimento de tomada de contas
especial no âmbito do TCU, o que contraria a vasta jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal.

Aduz estarem presentes os requisitos para a concessão da tutela de
urgência, quais sejam, a probabilidade do direito e o perigo de dano, haja vista
que, com essa anotação, não poderá firmar outros convênios, tampouco
receber repasses de instituições, tais como o Banco Interamericano de
Desenvolvimento e a Caixa Econômica Federal.

Por fim, requer a procedência da ação para, confirmando a tutela de
urgência, impedir ou cancelar definitivamente a inscrição de inadimplência do
autor no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
(SIAFI) e demais cadastros correlatos, notadamente o CAUC (Cadastro Único
de Convenentes), decorrente do Convênio 038/SAIP/MDS/2009, e as
cobranças a ele referentes, garantindo as transferências voluntárias dos
recursos federais e as operações de crédito, impedindo ainda a requerida de

promover novas inscrições decorrentes do referido convênio.

Preliminarmente, determinei a intimação da União para que se

manifestasse acerca de eventuais restrições imputadas ao Estado, diante da
informação de que foi instaurada tomada de contas especial no âmbito

estadual. (eDOC 17)

A União peticionou (eDOC 20), informando que o órgão ministerial,

após ter ciência da possível instauração de tomada de contas, suspendeu o
registro de inadimplência do convênio. Ocorre que, segundo narra, o Estado
convenente, de forma contraditória, posteriormente, indicou que não havia
qualquer registro de instauração da tomada de contas no âmbito estadual

(item 3 do Ofício 030/2017 CCONV/GAJUR/SDSCJ, eDOC 21, p. 35).

Sustenta, ainda, a legalidade da inscrição no Cauc/Siafi/Cadin,
esclarecendo que houve irregularidades na execução do convênio pelo
Estado de Pernambuco. Requer o indeferimento da medida liminar, bem como
a improcedência dos pedidos contidos na presente ação cível originária.

O Estado de Pernambuco manifestou-se no eDOC 24, reiterando
seus pedidos iniciais.

No eDOC 27, deferi a tutela de urgência para determinar:

“(...) que a União suspenda a inscrição do Estado de Pernambuco no
Cauc/Siafi/Cadin, referente ao Convênio 038/2010/SAIP/MDS/2009, até que
seja finalizada a prestação de contas no âmbito do TCU".

Em seguida, a União apresentou contestação (eDOC 36), aduzindo,

que:

“Não há sentido, portanto, em condicionar a inscrição do convenente

à instauração da tomada de contas especial, porque este procedimento visa,
primordialmente, a identificar os responsáveis pela existência de dano ao

erário e proceder à sua quantificação.

A inscrição no SICONV, por sua vez, independe da identificação
do servidor responsável ou da ocorrência de danos ao erário , mas tão
somente da constatação da irregularidade da prestação das contas do
convênio, do contrato de repasse ou do termo de parceria, conforme

expressamente previsto no § 5° do art. 26-A da Lei n.° 10.522/02:

(…)

Assim, o iter procedimental delineado pela Lei n.° 10.522/02 prevê a
inscrição do ente recebedor de recursos no SICONV após a desaprovação da
prestação de contas (ou sua omissão), mas antes da instauração da
tomada de contas especial.

(…)

Nota-se que, em nenhum momento, o legislador fez menção à
instauração prévia de tomada de contas especial, sendo esta uma exigência
que não encontra respaldo legal. O que se requer, nos termos do art. 80, I,
da Lei n.° 11.945/2009, é a adoção de procedimento prévio de notificação
como condicionante à inscrição definitiva de pendência nos sistemas de
controle.

(…)

Assim, verifica-se que o Estado-autor foi devidamente notificado, com
efetiva oportunidade de apresentar suas justificativas e providências, de modo
a fazer exercício de seu direito à ampla defesa e ao contraditório, sendo certo
que o Ministério somente registrou a irregularidade do Estado após esgotadas

as providências administrativas internas.

Ao assim proceder, já se tem por satisfeita a exigência
constitucional do devido processo legal administrativo para a inserção

do ente público no mencionado cadastro federal ". (eDOC 36)

Afirma que, nos precedentes invocados por esta Corte, não foram
explicitados os motivos pelos quais o atendimento dos princípios
constitucionais alegados como violados, deveria ser, necessariamente,

suprido por meio da tomada de contas especial.

Argumenta que não teria havido o enfrentamento, pelo Supremo
Tribunal Federal, dos atos normativos que regem a prestação de contas de
repasses voluntários e a tomada de contas especial. Cita precedentes que

entende serem favoráveis à tese aludida.

Ressalta carecer de apreciação por esta Corte, no regime da
repercussão geral (tema 327), o RE-RG 1.067.086, cujo objeto é o mesmo

deste processo.

Assevera que o autor não teria comprovado a instauração de

procedimento de tomada de contas no âmbito estadual, porquanto, ao ser

questionado sobre o andamento da tomada de contas no âmbito estadual,

afirmou expressamente, no item 3 do Oficio 030/2017

-CCONV/GAJUR/SDSCJ, que não havia qualquer registro de instauração do

procedimento fiscalizatório.

Sustenta, ainda, que o simples fato de a execução do convênio ter

sido realizada por entidade diversa do convenente, bem como haver área
técnica da União supostamente reconhecido a realização parcial do
mencionado ajuste não exime o convenente da obrigação de prestar contas e
comprovar que teriam sido atendidas todas as cláusulas constantes no

convênio firmado.

Por fim, defende que seria impertinente o argumento do Estado-autor

de que a inscrição no SICONV o impediria de receber transferências
voluntárias e realizar operações de crédito, uma vez que não é titular do
direito de receber, de forma automática e sem o cumprimento de requisitos

objetivamente estabelecidos, transferências voluntárias de recursos federais.

Requer a improcedência dos pedidos deduzidos na inicial, e,

subsidiariamente, o sobrestamento do feito até o julgamento final do

paradigma da repercussão geral (RE-RG 1.067.086, tema 327).

Em suas razões finais, as partes informam que não possuem novas

provas a produzir (eDOCs 40 e 42).
A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer pela improcedência

do pedido, sustentando que teria sido comprovada a oportunidade de
contraditório e de ampla defesa, no tocante às pendências indicadas, não

havendo desrespeito ao princípio do devido processo legal. (eDOC 45)

É o relatório. Decido.

1. Competência do STF
Preliminarmente, constato a existência de conflito entre a União e o
Estado de Pernambuco, razão pela qual reconheço a competência do
Supremo Tribunal Federal para julgar e processar esta ação cível originária,
nos termos do art. 102, I , “f", da CF.

Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte:

“CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA
PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 -
CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE
ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE
LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA
GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO
REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE
QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE
COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL -
HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS
ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE
DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS
ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF
LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM
SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO
RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição
da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente
de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em
tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao
irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por
antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função
jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de
velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio
harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que
integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art.
102, I, f, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva

revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que

rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina.
Precedentes. (...)". (ACO-QO 1.048, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno,
DJe 31.10.2007, grifo nosso)

A possibilidade de a União valer-se da inscrição em cadastro de

inadimplentes, em razão de suposta contrariedade a lei, a contrato ou a
convênio pelo Estado-membro constitui causa de propensão de ofensa ao
pacto federativo, tendo em vista que tal atitude unilateral pode comprometer
os compromissos financeiros e atingir a autonomia federativa, a ponto de
asfixiar a provisão de receitas de um dos Entes Federativos, o que justifica a

competência do STF como Tribunal da Federação.

2. Mérito

Indo diretamente ao cerne da questão, é caso de confirmação da

tutela de urgência, a qual está redigida nos seguintes termos:

“A controvérsia dos autos diz respeito à inscrição do ente autor nos

cadastros federais de inadimplemento, em razão de irregularidades
detectadas no cumprimento do Convênio 38, celebrado junto ao Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, sem a devida finalização do

procedimento de tomada de contas especial no TCU.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de

que, para proceder à inscrição dos demais entes federativos em cadastros

restritivos, a União deve realizar o procedimento da tomada de contas

especial, garantindo, assim, o exercício efetivo do contraditório e da ampla

defesa . Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:

‘CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. AGRAVOS

REGIMENTAIS NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ENTE

FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC).
LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRESENÇA DE INTERESSE
PROCESSUAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL.
INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NECESSIDADE.
JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. O Plenário do Supremo Tribunal
Federal proferiu entendimento no sentido de que viola o postulado
constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo
no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla
defesa (ACO 2.131/MT-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 20/2/2015). 2.
Agravos regimentais improvidos'. (ACO-AgR 2.703, Rel. Min. Teori Zavascki,
Tribunal Pleno, DJe 23.11.2016, grifo nosso)

‘Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo.

Inscrição de estado em cadastros federais de inadimplência.
CAUC/SIAF I . Legitimidade passiva ad causam da União. Inscrição sem o
prévio julgamento de tomada de contas especial. Princípio do devido
processo legal. Necessidade de prévia tomada de contas especial.
Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Legitimidade da União para
figurar no polo passivo de demandas como a presente, uma vez que é ela que
organiza e mantém cadastros de inadimplência, como o CAUC/SIAFI.
Precedentes: ACO nº 1.995-AgR/BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio,
DJe de 4/8/15; ACO nº 2.733-MC-Ref/AC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen
Lúcia, DJe de 22/9/16; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso
de Mello, DJe de 6/2/15; e ACO nº 2.165-AgR/RR, Primeira Turma, Rel. Min.
Luiz Fux, DJe de 16/9/15. 2. O Supremo Tribunal Federal possui
entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do
devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de
inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa .
Precedentes: ACO nº 1.732-AgR/DF, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto
Barroso, DJe de 2/5/17; ACO nº 732/AP, Primeira Turma, Rel. Min. Marco
Aurélio, DJe de 21/6/17; ACO nº 2.605-AgR/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori
Zavascki, DJe 24/5/16; ACO nº 2.131-AgR/MT, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso
de Mello, DJe de 20/2/15; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min.
Celso de Mello, DJe de 6/2/15; dentre outros. 3. Sem a conclusão de
tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico
instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e
das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de
restrições para a transferência de recursos entre entes federados.
Precedentes. 4. Agravo regimental não provido'. (ACO-AgR 2.811, Rel. Min.
Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 15.9.2017, grifo nosso)

‘AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO
ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DO ESTADO DO
MARANHÃO NO SIAFI/CAUC. NECESSIDADE DE PRÉVIA NOTIFICAÇÃO.
VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA
DEFESA E CONTRADITÓRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1.
Esta Corte possui entendimento no sentido de que viola as garantias do
devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa a inscrição do
Estado em cadastro de inadimplência federal enquanto não ultimado o
processo tomada de contas especial. 2. Inocorrência de violação ao
princípio da colegialidade. Tema 327 da Repercussão Geral. RE 607.420,
Rel. Min. Rosa Weber. Existência de inúmeros precedentes do Plenário do
STF no mesmo sentido da decisão agravada (art. 21, § 1º, do RISTF). 3.
Agravo a que se nega provimento'. (ACO-AgR 1.470, Rel. Min. Edson Fachin,
Tribunal Pleno, DJe 22.5.2018, grifo nosso)

‘Direito constitucional e financeiro. Agravo interno em ação cível

originária. Inscrição de Estado-membro em cadastro federal de
inadimplência. Necessidade de prévia instauração de tomada de constas
especial. 1. A jurisprudência do STF tem entendido que viola o devido
processo legal a inscrição de Estado-membro nos cadastros federais de
inadimplência antes da efetiva instauração e julgamento de tomada de
contas especial. Precedentes. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015,
fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente,
observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo
interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art.
1.021, § 4º, do CPC/2015'. (ACO-AgR 2.461, Rel. Min. Roberto Barroso,

Primeira Turma, DJe 28.2.2018, grifo nosso)

O fato é que, no