Informações do processo ADI 6017

PAUTA N° 45/2021 - Elaborada nos termos do art. 935 do Código de
Processo Civil e do art. 83 do Regimento Interno do Supremo Tribunal
Federal, para julgamento dos processos abaixo relacionados:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO REJEITADOS.

Relatório

1. Em 19.3.2021, foi publicada decisão monocrática pela qual não
conheci da ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela União Nacional
dos Auditores e Técnicos Federais de Finanças e Controle - Unacon e
Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e
Orçamento - Assecor contra o art. 29 da Lei federal n. 13.681, de 18.6.2018,
considerada a ilegitimidade ativa ad causam das autoras.

2. São os fundamentos da decisão embargada:

“(...) Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO .

13. Pela análise do que posto nos autos, a presente ação direta de
inconstitucionalidade não pode ser conhecida, considerada a ausência de
legitimidade ativa ad causam das autoras.

14. Na Constituição da República de 1988 se ampliou o rol dos
legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de
constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da
República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16,
de 26.11.1965, à Constituição de 1946.

No art. 103 da Constituição da República se prevê o rol dos
legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de
constitucionalidade:

‘Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a
ação declaratória de constitucionalidade:

I - o Presidente da República;

II - a Mesa do Senado Federal;

III - a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do
Distrito Federal;

V o Governador de Estado ou do Distrito Federal;

VI - o Procurador-Geral da República;

VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;

IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. ’

15. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é firme no sentido de

que, entre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais são
legitimadas para propor ações de controle abstrato. Assim, por exemplo:

‘(...)’ (ADI n. 5.837 AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJ
17.10.2018).

Pelo decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.146,
Relator o Ministro Luiz Fux, a atuação das confederações sindicais em sede
de controle concentrado de constitucionalidade se submete a duas
condicionantes procedimentais: a) o reconhecimento da condição de
confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a
agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes
de uma mesma categoria econômica ou profissional, registrada no Ministério
do Trabalho (Súmula 677/STF); e b) a relação de pertinência temática entre
os objetivos institucionais da confederação postulante e o conteúdo da norma
objeto de impugnação (Plenário, DJ 3.4.2019).

16. A natureza sindical da entidade não possibilita o reconhecimento
como entidade de classe de alcance nacional para fins de legitimidade ativa
ad causam para a propositura de ações de controle abstrato de
constitucionalidade. Por exemplo, os seguintes julgados:

‘(...) a fórmula alternativa prevista no inciso IX do art. 103 da
Constituição da República, impede que determinada entidade considerada de
natureza sindical, não enquadrável no conceito de confederação, venha a se
utilizar do rótulo de entidade de classe de âmbito nacional, para fins de
legitimação’ (ADI n. 4.224-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 8.9.2011).

(...)

Nesse mesmo sentido: ADI n. 4.501, de minha relatoria, DJe
6.5.2019; ADI n. 4.967, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 10.4.2015; ADI n.
4.440-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 29.5.2015; ADI n. 4.184-
AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 25.9.2014; ADI n. 4.656-
AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 1°.9.2014; ADI n. 4.473-AgR,
Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 1°.8.2012; ADI n. 4.361-AgR, Relator o
Ministro Luiz Fux, DJe 1°.2.2012; ADI n. 3.506-AgR, Relatora a Ministra Ellen
Gracie, DJ 30.9.2005.

17.  Quanto às entidades de classe de alcance nacional, a
jurisprudência deste Supremo Tribunal assentou que, para o reconhecimento
de sua legitimidade ativa ad causam, pressupõe-se o preenchimento dos
seguintes requisitos: (i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas;
(ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais
homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que significa ter representação
em, pelo menos, 9 (nove) Unidades da Federação (Estados ou Distrito
Federal), por aplicação analógica do art. 7°, § 1°, da Lei 9.096/1995 (Lei
Orgânica dos Partidos Políticos LOPP (ADI n. 4.294 AgR, Relator o Ministro
Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 5.9.2016).

Trata-se de legitimidade ativa especial, considerando-se que, apenas
quando demonstrada, cumulativamente, a presença de todos os requisitos e a
pertinência temática entre o conteúdo veiculado na norma impugnada e as
finalidades da entidade, tem-se reconhecida a legitimidade ativa da entidade
de classe para a propositura de ações de controle abstrato de
constitucionalidade.

Em sede doutrinária, o Ministro Roberto Barroso anota sobre as
condicionantes para o reconhecimento da legitimidade ativa ad causam das
entidades de classe de alcance nacional:

‘A legitimação das entidades de classe de âmbito nacional tem
envolvido um conjunto amplo de discussões, todas gravitando em torno da
posição severa e restritiva adotada pelo Supremo Tribunal Federal na matéria
(...). A despeito da subsistência de aspectos tormentosos, é possível
sistematizar as principais linhas jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal
nos tópicos seguintes: (i) Entidade de classe de âmbito nacional: exige-se,
para reconhecimento de seu caráter nacional, que a entidade possua filiados
em pelo menos nove Estados da Federação, em analogia com a Lei Orgânica
dos Partidos Políticos. (ii) Classe: exige-se que os filiados da entidade
estejam ligados entre si pelo exercício da mesma atividade econômica ou
profissional. Não preenchem tal exigência associações que reúnam membros
pertencentes a categorias profissionais ou econômicas diversas, por ausência
de homogeneidade de interesses. Por outro lado, o STF tem entendido que a
entidade postulante deve representar a integralidade da categoria econômica
em questão, e não apenas uma parcela setorizada dessa. A exigência deve
ser interpretada com cautela, sob pena de produzir efeito inverso ao que se
pretendia obter, privilegiando entidades caracterizadas por vínculo associativo
excessivamente genérico e, por isso mesmo, menos aptas a representar de
maneira efetiva os interesses de seus membros (...). (iii) Composição da
entidade: a jurisprudência antes dominante no STF exigia que a entidade
tivesse como membros os próprios integrantes da classe, sem intermediação
de qualquer outro ente que os representasse. Assim, pelo entendimento
anterior do Supremo, não preenchiam tal exigência as entidades que,
congregando pessoas jurídicas, se apresentassem como associações de
associações, pelo hibridismo de sua composição social. Esta orientação foi
revista, em posição liderada pelo Ministro Sepúlveda Pertence, passando-se a
reconhecer o caráter de entidade de classe de âmbito nacional àquela
constituída por associações estaduais cujo objetivo seja a defesa de uma
mesma categoria social’ (O Controle de Constitucionalidade no Direito
Brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da
jurisprudência. 8. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019. p. 232-236).

18. Buscando comprovar a legitimidade ativa ad causam , as autoras
afirmam que a UNACON e a ASSECOR, fundadas, respectivamente, em 15

de janeiro de 1989 e 23 de novembro de 1988, ambas sediadas na cidade de
Brasília, Distrito Federal, são entidades de classe de âmbito nacional com
duração indeterminada, dotadas de personalidade jurídica de direito privado,
sem fins lucrativos, de caráter assistencial e associativo. As Associações são
representativas das categorias profissionais constituídas pelos integrantes da
Carreira de Finanças e Controle e da Carreira de Planejamento e Orçamento,
respectivamente (fl. 2, e-doc. 1).

19. A União Nacional dos Auditores e Técnicos Federais de Finanças
e Controle Unacon constitui-se como organização sindical, conforme situação
cadastral no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (e-doc. 5).

No inc. I do art. 1° do Estatuto Social da UNACOM se estabelece:

‘A União Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle
Unacon, fundada em 15 de janeiro de 1989, passa a denominar-se União
Nacional dos Auditores e Técnicos Federais de Finanças e Controle Unacon,
entidade civil com natureza de associação profissional e sem fins lucrativos,
representativa da categoria profissional dos Auditores e Técnicos Federais de
Finanças e Controle do Poder Executivo Federal, ou de categorias que
venham a sucedê-la. ’

No § 2° do art. 6° do mesmo Estatuto se prevê:

‘Serão considerados associados da UNACON os Auditores e
Técnicos Federais de Finanças e Controle, ativos e aposentados, que se
inscreverem mediante manifestação em proposta de associação apresentada
à Diretoria Executiva da Unacon acompanhada de autorização para desconto
em folha de pagamento ou pagamento em conta corrente, em favor da
Entidade, referente às contribuições previstas neste estatuto’ (e-doc. 7).

Não se tem por demonstrados os requisitos apontados no art. 535 da
Consolidação das Leis do Trabalho para a configuração da entidade como
confederação, caracterizada como entidade sindical de grau máximo,
organizada por no mínimo três federações sindicais integrantes da mesma
categoria econômica ou profissional, para figurar como legitimada ativa ad
causam.

A ilegitimidade ativa ad causam da União Nacional dos Auditores e
Técnicos Federais de Finanças e Controle - Unacon para a propositura de
ações de controle abstrato de constitucionalidade foi reconhecida por este
Supremo Tribunal no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.
5.062:

‘Decisão: A União Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças e
Controle UNACON propõe ação direta, com pedido de medida cautelar,
objetivando a declaração de inconstitucionalidade parcial do art. 40 da Lei n°
13.328/2016, limitada à inclusão do art. 7-A à Lei n° 9.625/1998. O dispositivo
impugnado tem o seguinte teor: (...). É, em síntese, o relatório. Decido.
Conforme se extrai do art. 103, IX, da Constituição, as confederações
sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional detém legitimidade para a
propositura de ação direta de inconstitucionalidade: Art. 103. Podem propor a
ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de
constitucionalidade: (...) IX - confederação sindical ou entidade de classe de
âmbito nacional. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem entendido
que a distinção feita pelo Texto Constitucional entre as confederações e as
entidades de classe de âmbito nacional tem o sentido de excluir do rol de
legitimados para iniciar o processo de controle concentrado de
constitucionalidade as organizações sindicais de primeiro e segundo graus,
sendo legítimas, portanto, somente as confederações sindicais. Confiram-se,
a propósito, os seguintes julgados: (.) 1. Os sindicatos e as federações,
mercê de ostentarem abrangência nacional, não detêm legitimidade ativa ad
causam para o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade, na forma
do artigo 103, inciso IX, da Constituição Federal. 2. As confederações
sindicais organizadas na forma da lei ostentam legitimidade ad causam
exclusiva para provocar o controle concentrado da constitucionalidade de
normas (Precedentes: ADI n. 1.343-MC, Relator o Ministro. ILMAR GALVÃO,
DJ de 6.10.95; ADI n. 1.562-QO, Relator o Ministro MOREIRA ALVES, DJ de
9.5.97 e ADI n. 3.762-AgR, Relator o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ
de 24.11.06). 3. In casu , à luz do estatuto (fls. 17/44) da agravante, resta
clara sua natureza sindical, o que a exclui da categoria de associação de
âmbito nacional, sendo irrelevante a maior ou menor representatividade
territorial no que toca ao atendimento da exigência disposta na primeira parte
do artigo 103, IX, da CF. (...). 4. In casu , é inaplicável o precedente firmado
na ADI n. 3.153-AgR, porquanto não se trata de ação direta ajuizada por
associação de associações, mas de entidade integrante de um sistema
sindical, que tem representação específica. (...) Observo dos autos, a partir da
leitura do art. 1° do Estatuto Social da Requerente (eDOC 5), que a entidade
não congrega outras entidades que representam servidores de carreiras
estaduais/municipais: Art. 1° O SINDICATO NACIONAL DOS ANALISTAS E
TÉCNICOS DE FINANÇAS E CONTROLE SINATEFIC, fundado em 24 de
maio de 1989, passa a denominar-se SINDICATO NACIONAL DOS
ANALISTAS E TÉCNICOS DE FINANÇAS E CONTROLE UNACON
SINDICAL, organização sindical sem fins lucrativos representativa da
categoria profissional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle do
Poder Executivo Federal, ou de categorias que venham a sucedê-la. Em
situações como essa, forçoso reconhecer que a entidade não ostenta
legitimidade para a proposição de ação direta de inconstitucionalidade. Em
sentido semelhante, veja-se o precedente da ADI 4184 AgR, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 25.09.2014: AGRAVO REGIMENTAL.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA PELO
SINDICATO NACIONAL DOS SERVIDORES DO MINISTÉRIO PÚBLICO DA

UNIÃO E DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ART. 103,
IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA
ENTIDADE SINDICAL DE PRIMEIRO GRAU REQUERENTE, A DESPEITO
DE SUA ABRANGÊNCIA NACIONAL, POR NÃO SE TRATAR DE
CONFEDERAÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. I - A entidade
agravante ostenta, inequivocamente, a condição de sindicato, com registro
sindical concedido pelo Ministério do Trabalho e Emprego. II - O Plenário do
Supremo Tribunal Federal, por meio de diversos julgados, assentou que
somente as entidades sindicais de terceiro grau, ou seja, as confederações,
possuem legitimidade ativa para ajuizar ações diretas de
inconstitucionalidade, o que, por óbvio, exclui os sindicatos e as federações,
mesmo que possuam abrangência nacional. Precedentes. III - Agravo
regimental a que se nega provimento. Carente a legitimidade, é possível ao
relator negar seguimento à inicial monocraticamente ante a ausência de
legitimidade da parte. Neste sentido as seguintes decisões monocráticas: ADI
2207, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 04.09.2000 e ADI 563, Rel. Min. Paulo
Brossard, DJ 20.08.1991. Ante o exposto, nego seguimento à inicial, pela
ausência de legitimidade da autora, nos termos do art. 21, § 1°, do RISTF.
Publique-se’ (ADI n. 5.602, Relator o Ministro Edson Fachin, decisão
monocrática, DJe 2.12.2019).

A União Nacional dos Auditores e Técnicos Federais de Finanças e
Controle Unacon não se enquadra no conceito de confederação sindical na
forma da lei, tampouco no de entidade de classe de alcance nacional por sua
inequívoca natureza sindical, donde o reconhecimento de não ser legitimada
ativa para a propositura da presente ação.

20. Quanto à Associação Nacional dos Servidores da Carreira de
Planejamento e Orçamento Assecor, também não se verifica sua legitimação
ativa para o ajuizamento da presente ação direta.

Nos termos do art. 1° do seu Estatuto Social juntado aos autos, a
Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e
Orçamento Assecor constitui-se em associação privada sem fins lucrativos,
cujo objetivo é representar a categoria de servidores públicos da Carreira de
Planejamento e Orçamento do Poder Executivo Federal, ativos e
aposentados, formada pelos cargos de Analista e de Técnico de
Planejamento e Orçamento (e-doc. 10):

‘Art. 1°. Fica constituído a Associação Nacional dos Servidores da
Carreira de Planejamento e Orçamento ASSECOR, Associação sem fins
lucrativos, representativa da categoria de servidores públicos da Carreira de
Planejamento e Orçamento do Poder Executivo Federal, ativos e
pensionistas, constituída dos cargos de Analista e de Técnico de
Planejamento e Orçamento, conforme Decreto-Lei n. 2.347, de 23 de julho de
1987, e art. 10 da Lei n. 8.270, de 17 de dezembro de 1991.’

No art. 3° do Estatuto da Associação Nacional dos Servidores da
Carreira de Planejamento e Orçamento Assecor se prevê:

‘Art. 3°. Além daquelas definidas em lei, são prerrogativas da
Assecor:

I representar os interesses profissionais e defender os direitos
coletivos da categoria profissional que congrega, além dos interesses
individuais homogêneos de seus

ACÓRDÃOS

Quadragésima Quinta Ata de Publicação de Acórdãos, realizada
nos termos do art. 95 do RISTF.

DECISÃO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 29 DA LEI N.
13.681/2018: REGULAMENTAÇÃO DO ENQUADRAMENTO FUNCIONAL DE
SERVIDORES DOS EX-TERRITÓRIOS FEDERAIS E DO AMAPÁ, RORAIMA
E RONDÔNIA. CARREIRA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO E
FINANÇAS E CONTROLE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AUSÊNCIA
DE IMPUGNAÇÃO DO COMPLEXO NO QUAL SE CONTÉM A NORMA
IMPUGNADA. AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA.

Relatório

1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida
cautelar, ajuizada por União Nacional dos Auditores e Técnicos Federais de
Finanças e Controle - Unacon e Associação Nacional dos Servidores da
Carreira de Planejamento e Orçamento - Assecor contra o art. 29 da Lei
federal n. 13.681, de 18.6.2018.

Tem-se na norma impugnada:

“Art. 29. Os servidores de que trata o art. 3° da Emenda
Constitucional n° 79, de 27 de maio de 2014, que se encontravam, nos termos
do § 2° deste artigo, no desempenho de atribuições de planejamento e
orçamento ou no desempenho de atribuições de controle interno nos órgãos e
entidades da administração pública estadual direta, autárquica e fundacional,
dos ex-Territórios Federais e dos Estados do Amapá, de Roraima e de
Rondônia, observados os critérios de escolaridade exigidos em lei, serão
enquadrados, respectivamente, nos cargos que compõem a carreira de
Planejamento e Orçamento de que trata a Lei n° 8.270, de 17 de dezembro de
1991, e a carreira de Finanças e Controle de que trata a Lei n° 13.327, de 29
de julho de 2016.

§ 1° Os servidores de que trata o caput deste artigo passam a ser
remunerados exclusivamente por subsidio, fixado em parcela única, vedado o
acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de
representação ou outra espécie remuneratória.

§ 2° Para a comprovação do desempenho das atribuições referidas
no caput deste artigo, será observado o disposto no art. 31 da Emenda
Constitucional n° 19, de 4 de junho de 199 8 , e os demais requisitos fixados
em regulamento.

§ 3° Compete ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão analisar e julgar os requerimentos e a documentação para
comprovação do desempenho das atribuições referidas no caput deste artigo.

§ 4° Os valores do subsidio dos titulares dos cargos de nivel superior
a que se refere o caput deste artigo são os fixados na tabela a do Anexo IV da
Lei n° 11.890, de 24 de dezembro de 2008.

§ 5° Os valores do subsidio dos titulares dos cargos de nivel
intermediário da carreira de Finanças e Controle e da carreira de
Planejamento e Orçamento a que se refere o caput deste artigo são os
fixados, respectivamente, nas tabelas do Anexo IV da Lei n° 11.890, de 24 de
dezembro de 2008.

§ 6° Aplicam-se aos servidores de que trata este artigo as
disposições dos arts. 11 a 16 da Lei n° 11.890, de 24 de dezembro de 2008.

§ 7° Os cargos a que se refere o caput deste artigo integram o quadro
em extinção da União e serão extintos quando vagarem".

2. As autoras alegam contrariados o caput do art. 5° e o caput e os
incs. I e II do art. 37 da Constituição da República.

Sustentam que “o artigo 29 da Lei n. 13.681/2018, com respaldo na
EC n. 98/2017, passou a autorizar que cidadãos que não cumpriram os
requisitos previstos em lei (artigo 37, inciso I, CR) nem foram previamente
aprovados em concurso para o exercicio dos cargos de Auditor e Técnico
Federal de Finanças e Controle e de Analista e Técnico de Planejamento e
Orçamento (artigo 37, inciso II, CR), pudessem investir-se de todas as
funções inerentes a esses cargos" .

Afirmam que “a simples existência de vinculo de qualquer natureza,
pelo prazo minimo de 90 (noventa) dias, entre determinada pessoa e a
administração dos ex-Territórios, dos Estados deles originados, das
prefeituras neles localizadas, das empresas públicas ou sociedades de
economia mista ali constituidas, no periodo entre a instituição dos Estados do
Amapá, de Rondônia e de Roraima até sua efetiva instalação, possibilitará
que ela seja transformada em servidor público federal de uma Carreira tipica
de Estado" .

Asseveram que, “ainda que na transição para a atual ordem
constitucional tenham sido albergadas situações excepcionais, como a
prevista no artigo 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT), a inovação trazida pelo artigo 29 da Lei n. 13.681/2018, com base na
EC n. 98/2017, desrespeita exigências constitucionais minimas para a
composição de quadros de pessoal da Administração Pública".

Argumentam que “não é possível aferir a identidade substancial de
cargos ocupados pelos servidores dos ex-Territórios com os cargos das
Carreiras de Finanças e Controle e de Planejamento e Orçamento
preconizada pela Corte Suprema. (...) Além disso, não há equivalência
remuneratória. O impacto orçamentário estimado em 3 (três) bilhões de reais
ao ano com a edição da MP n. 817/2018, posteriormente convertida na Lei n.
13.681/2018, por si só já demonstra a diferença remuneratória existente".

3. Requerem medida cautelar para suspender-se a eficácia da norma
impugnada até o julgamento final da presente ação.

4. No mérito, pedem seja julgado procedente o pedido e declarada a
inconstitucionalidade do art. 29 da Lei n. 13.681/2018.

5. Após a autuação da presente ação direta neste Supremo Tribunal,

o Senador da República João Capiberibe, representante do Amapá, juntou
aos autos o Ofício n. 054/2018-GSJCAP, requerendo a extinção do feito, sem
resolução de mérito, em razão da ilegitimidade ativa das requerentes para o
ajuizamento da presente ação direta de inconstitucionalidade. Afirmou que as
autoras "são na verdade entidade sindical de primeiro grau, no caso da União
Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle Unacon, e com
relação à Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e
Orçamento Assecor, entidade que não representa categoria econômica, eis
que como dispõe seu Estatuto Social, reúne 'servidores públicos da carreira
de Planejamento e Orçamento do Poder Executivo Federal, ativos e
aposentados, constituida dos cargos de Analista e Técnico de Planejamento e
Orçamento" (e-doc. 25).

6. Adotei o o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999 (e-doc. 26).

7. O Presidente da República, adotando as informações prestadas
pelo Consultor-Geral da União, afirmou que, “ em caráter preliminar, impõe-se
reconhecimento da ilegitimidade ativa ad causam das entidades requerentes,
com consequente indeferimento da petição inicial (art. 330, inciso II, do
Código de Processo Civil) extinção do processo sem resolução do mérito. (...)
O exame da petição inicial revela que inconformismo, em verdade, não tem
gênese nas disposições do artigo 29, da Lei n.° 13.681/2018, mas em toda
disciplina normativa da qual decorre enquadramento dos servidores dos Ex-
Territórios dos Estados do Amapá, de Roraima de Rondônia, cujo fundamento
primário resultado da atividade do constituinte reformador. (.) Diante desse
cenário, marcado pela necessidade de aperfeiçoamento normativo, foi
apresentada Proposta de Emenda Constituição n°. 03/2016, que deu origem
Emenda Constitucional n°. 98, de 2017, a qual trouxe nova redação ao art. 31
da Emenda Constitucional n°. 19, de 1998, possibilitando, assim, transposição
para o quadro em extinção da Administração Federal de pessoas que tenham
mantido vinculo com os ex Territórios ou estados de Amapá de Roraima.
Depreende-se, portanto, que conteúdo do artigo 29, da Lei n.° 13.681/2018,
assim como da própria EC 98/2017 qual faz referência, não constitui
propriamente hipótese de inovação legislativa, mas, em verdade, foi pensada
com vistas solução de questões de fato vividas época, que retratavam
importantes vinculos ou relações de trabalho entre Estado particular, que não
foram abarcadas pelas sucessivas normas que antecederam. 28. Sobre as
razões lançadas na ação direta, Subchefia para Assuntos Juridicos da Casa
Civil da Presidência da República apresentou, no corpo na Nota SAJ n.
2017/2018, argumento favor da semelhança entre as razões ora
apresentadas aquelas postas na ADI n.° 5.935, ajuizada pela Procuradoria-
Geral da República que tem por objeto conteúdo da EC n.° 98/2017 da
Medida Provisória n.° 817/2018, posteriormente convertida na Lei n.°
13.681/2018: (.) Diante do exposto, pugna-se, preliminarmente, que não
seja conhecida presente ação, com fundamento na ilegitimidade das
entidades autoras na ausência de impugnação de todo complexo normativo
afeto à matéria, de acordo com jurisprudência pacifica da Suprema Corte.
Ultrapassadas as questões preliminares, no mérito, conclui-se pela total
improcedência dos pedidos deduzidos pelo requerente" (e-doc. 32) .

8. Nas informações prestadas pelo Presidente da Câmara dos
Deputados, asseverou-se que “ a Medida Provisória n. 817/2018, que deu
origem à Lei n. 13.681/2018, foi processada nesta Casa dentro dos estritos
trâmites constitucionais e regimentais inerentes à espécie, conforme se pode
aferir da ficha de tramitação, cuja consulta pode ser realizada no Portal da
Câmara dos Deputados na web" (e-doc. 34).

9. O Presidente do Senado Federal asseverou que “houve uma
ampla e irrestrita participação da sociedade no debate e, ao fim, foi tomada a
decisão que os representantes da população brasileira entendiam a melhor
possivel sobre o tema. Não houve ofensa ao principio da eficiência, como
defendem as autoras, mas o contrário, pois haverá o efetivo emprego da força
de trabalho dos servidores que já desempenhavam atribuições afins às
carreiras apontadas. Ao fim, as atribuições da carreira contarão com mais
servidores para reforçá-las. Quanto à exigência de prévio concurso público, o
Parecer é expresso ao consignar que se buscou a isonomia de tratamento
aos atuais servidores, destinando-lhes as regras que também foram aplicadas
em 1991 no enquadramento nas carreiras federais de planejamento e
orçamento. Finalmente, não há que se falar em ofensa à adequação
orçamentária pois o próprio Parecer deixa claro que [as disposições da MPV]
não impactam o orçamento uma vez que a MPV não cria qualquer despesa.
Não resta, assim, qualquer argumento que possa sustentar os pedidos das
autoras. Por todo o exposto, e face à aprovação no Poder Legislativo de texto
legal, mesmo com opção que o requerente reputa menos adequada, o texto
da lei deve ser considerado constitucional pelo Supremo Tribunal Federal,
tendo em vista a observância dos principios e regras constitucionais, a
separação dos Poderes, bem como preservando-se a presunção de
constitucionalidade das leis e a legitimidade da opção aprovada pela mais
legitima representação democrática" (fl. 8, e-doc. 35).

10.  A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não
conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido, em
parecer cuja ementa se transcreve:

“Administrativo. Lei n° 13.681/18, que disciplina o disposto nas
Emendas Constitucionais n. 60/2009, n. 79/2014 e n. 98/2017, além de
deliberar sobre as tabelas de salários, vencimentos', soldos e demais
vantagens aplicáveis a servidores civis, militares e empregados dos ex-
Territórios Federais, integrantes de quadro em extinção. Preliminares.
Ilegitimidade ativa. Ausência de impugnação a todo o complexo normativo.

Mérito. O artigo 29 da Lei ;V 13.681/18 regulamenta o direito de
enquadramento funcional assegurado diretamente pelas EC's n° 19/98 e
seguintes. Inexistência de ofensa ao postulado do concurso público, aos
princípios norteadores da administração pública e à isonomia. Legítima
adequação da situação funcional de pessoas que prestaram serviços aos ex-
Territórios Federais. Deferência de tratamento diferenciado àqueles que se
submeteram a situação de trabalho excepcional. Improcedentes as alegações
de ofensa aos dispositivos constitucionais invocados como parâmetro de
controle. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, quanto ao
mérito, pela improcedência do pedido" (e-doc. 37).

11. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo conhecimento da
ação e, no mérito, pela improcedência do pedido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FALTA DE
LEGITIMIDADE ATIVA DAS ENTIDADES REQUERENTES. ART 29 DA LEI
13.681/2018, QUE DISCIPLINA AS EMENDAS CONSTITUCIONAIS 60/2004,
79/2014 E 98/2017, QUANTO ÀS CARREIRAS DE PLANEJAMENTO,
ORÇAMENTO E CONTROLE INTERNO. CONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. Entidades sindicais
de primeiro e segundo graus não dispõem de legitimidade ativa para
ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes. 2. O
reconhecimento da natureza sindical da entidade não a habilita a ajuizar ação
direta na condição de entidade de classe de âmbito nacional. Precedentes. 3.
Emenda Constitucional pode estabelecer exceção pontual ao princípio do
concurso público para atender situação singular de instalação de estado-
membro. Parecer pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela
improcedência do pedido" (e-doc. 39).

12. Em 21.1.2021 (Petição n. 3624/STF), as autoras reiteraram o
requerimento de concessão da medida cautelar para “suspender os efeitos da
norma impugnada (art. 29 da Lei n. 13.681/2018) até o julgamento final da
presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, de modo a obstar o atual
procedimento (Decreto n. 10.552/2020 e Portaria SGP/ME n. 24.859/2020) de
enquadramento, nos cargos das Carreiras de Finanças e Controle e de
Planejamento e Orçamento, de servidores dos Ex-Territórios Federais e nos
Estados do Amapá, de Roraima e de Rondônia" (e-doc. 41).

Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO .

13. Pela análise do que posto nos autos, a presente ação direta de
inconstitucionalidade não pode ser conhecida, considerada a ausência de
legitimidade ativa ad causam das autoras.

14. Na Constituição da República de 1988 se ampliou o rol dos
legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de
constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da
República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16,
de 26.11.1965, à Constituição de 1946.

No art. 103 da Constituição da República se prevê o rol dos
legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de
constitucionalidade:

“Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a
ação declaratória de constitucionalidade:

I - o Presidente da República;

II - a Mesa do Senado Federal;

III - a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do
Distrito Federal;

V o Governador de Estado ou do Distrito Federal;

VI - o Procurador-Geral da República;

VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;

IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional".

15. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é firme no sentido de
que, entre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais são
legitimadas para propor ações de controle abstrato. Assim, por exemplo:

“EMENTA: Agravo regimental em ação direta de
inconstitucionalidade. Artigo 103, IX, CF. Controle concentrado. Entidade de
classe de âmbito nacional. Ilegitimidade. Pertinência temática. Processo
objetivo. Ausência de estreita relação entre o objeto do controle e a defesa
dos direitos da classe representada pela entidade. 1. A jurisprudência firme da
Corte é no sentido de que, dentre as entidades sindicais, apenas as
confederações sindicais possuem legitimidade para propor ação direta,
conforme o disposto no art. 103, IX, da Constituição Federal. Precedentes. 2.
As entidades de classe e as confederações sindicais somente poderão lançar
mão das ações de controle