Supremo Tribunal Federal 18/03/2021 | STF

DECISÃO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 29 DA LEI N.
13.681/2018: REGULAMENTAÇÃO DO ENQUADRAMENTO FUNCIONAL DE
SERVIDORES DOS EX-TERRITÓRIOS FEDERAIS E DO AMAPÁ, RORAIMA
E RONDÔNIA. CARREIRA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO E
FINANÇAS E CONTROLE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AUSÊNCIA
DE IMPUGNAÇÃO DO COMPLEXO NO QUAL SE CONTÉM A NORMA
IMPUGNADA. AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA.

Relatório

1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida
cautelar, ajuizada por União Nacional dos Auditores e Técnicos Federais de
Finanças e Controle - Unacon e Associação Nacional dos Servidores da
Carreira de Planejamento e Orçamento - Assecor contra o art. 29 da Lei
federal n. 13.681, de 18.6.2018.

Tem-se na norma impugnada:

“Art. 29. Os servidores de que trata o art. 3° da Emenda
Constitucional n° 79, de 27 de maio de 2014, que se encontravam, nos termos
do § 2° deste artigo, no desempenho de atribuições de planejamento e
orçamento ou no desempenho de atribuições de controle interno nos órgãos e
entidades da administração pública estadual direta, autárquica e fundacional,
dos ex-Territórios Federais e dos Estados do Amapá, de Roraima e de
Rondônia, observados os critérios de escolaridade exigidos em lei, serão
enquadrados, respectivamente, nos cargos que compõem a carreira de
Planejamento e Orçamento de que trata a Lei n° 8.270, de 17 de dezembro de
1991, e a carreira de Finanças e Controle de que trata a Lei n° 13.327, de 29
de julho de 2016.

§ 1° Os servidores de que trata o caput deste artigo passam a ser
remunerados exclusivamente por subsidio, fixado em parcela única, vedado o
acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de
representação ou outra espécie remuneratória.

§ 2° Para a comprovação do desempenho das atribuições referidas
no caput deste artigo, será observado o disposto no art. 31 da Emenda
Constitucional n° 19, de 4 de junho de 199 8 , e os demais requisitos fixados
em regulamento.

§ 3° Compete ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão analisar e julgar os requerimentos e a documentação para
comprovação do desempenho das atribuições referidas no caput deste artigo.

§ 4° Os valores do subsidio dos titulares dos cargos de nivel superior
a que se refere o caput deste artigo são os fixados na tabela a do Anexo IV da
Lei n° 11.890, de 24 de dezembro de 2008.

§ 5° Os valores do subsidio dos titulares dos cargos de nivel
intermediário da carreira de Finanças e Controle e da carreira de
Planejamento e Orçamento a que se refere o caput deste artigo são os
fixados, respectivamente, nas tabelas do Anexo IV da Lei n° 11.890, de 24 de
dezembro de 2008.

§ 6° Aplicam-se aos servidores de que trata este artigo as
disposições dos arts. 11 a 16 da Lei n° 11.890, de 24 de dezembro de 2008.

§ 7° Os cargos a que se refere o caput deste artigo integram o quadro
em extinção da União e serão extintos quando vagarem”.

2. As autoras alegam contrariados o caput do art. 5° e o caput e os
incs. I e II do art. 37 da Constituição da República.

Sustentam que “o artigo 29 da Lei n. 13.681/2018, com respaldo na
EC n. 98/2017, passou a autorizar que cidadãos que não cumpriram os
requisitos previstos em lei (artigo 37, inciso I, CR) nem foram previamente
aprovados em concurso para o exercicio dos cargos de Auditor e Técnico
Federal de Finanças e Controle e de Analista e Técnico de Planejamento e
Orçamento (artigo 37, inciso II, CR), pudessem investir-se de todas as
funções inerentes a esses cargos”.

Afirmam que “a simples existência de vinculo de qualquer natureza,
pelo prazo minimo de 90 (noventa) dias, entre determinada pessoa e a
administração dos ex-Territórios, dos Estados deles originados, das
prefeituras neles localizadas, das empresas públicas ou sociedades de
economia mista ali constituidas, no periodo entre a instituição dos Estados do
Amapá, de Rondônia e de Roraima até sua efetiva instalação, possibilitará
que ela seja transformada em servidor público federal de uma Carreira tipica
de Estado”.

Asseveram que, “ainda que na transição para a atual ordem
constitucional tenham sido albergadas situações excepcionais, como a
prevista no artigo 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT), a inovação trazida pelo artigo 29 da Lei n. 13.681/2018, com base na
EC n. 98/2017, desrespeita exigências constitucionais minimas para a
composição de quadros de pessoal da Administração Pública”.

Argumentam que “não é possível aferir a identidade substancial de
cargos ocupados pelos servidores dos ex-Territórios com os cargos das
Carreiras de Finanças e Controle e de Planejamento e Orçamento
preconizada pela Corte Suprema. (...) Além disso, não há equivalência
remuneratória. O impacto orçamentário estimado em 3 (três) bilhões de reais
ao ano com a edição da MP n. 817/2018, posteriormente convertida na Lei n.
13.681/2018, por si só já demonstra a diferença remuneratória existente”.

3. Requerem medida cautelar para suspender-se a eficácia da norma
impugnada até o julgamento final da presente ação.

4. No mérito, pedem seja julgado procedente o pedido e declarada a
inconstitucionalidade do art. 29 da Lei n. 13.681/2018.

5. Após a autuação da presente ação direta neste Supremo Tribunal,

o Senador da República João Capiberibe, representante do Amapá, juntou
aos autos o Ofício n. 054/2018-GSJCAP, requerendo a extinção do feito, sem
resolução de mérito, em razão da ilegitimidade ativa das requerentes para o
ajuizamento da presente ação direta de inconstitucionalidade. Afirmou que as
autoras "são na verdade entidade sindical de primeiro grau, no caso da União
Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle Unacon, e com
relação à Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e
Orçamento Assecor, entidade que não representa categoria econômica, eis
que como dispõe seu Estatuto Social, reúne 'servidores públicos da carreira
de Planejamento e Orçamento do Poder Executivo Federal, ativos e
aposentados, constituida dos cargos de Analista e Técnico de Planejamento e
Orçamento" (e-doc. 25).

6. Adotei o o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999 (e-doc. 26).

7. O Presidente da República, adotando as informações prestadas
pelo Consultor-Geral da União, afirmou que, “em caráter preliminar, impõe-se
reconhecimento da ilegitimidade ativa ad causam das entidades requerentes,
com consequente indeferimento da petição inicial (art. 330, inciso II, do
Código de Processo Civil) extinção do processo sem resolução do mérito. (...)
O exame da petição inicial revela que inconformismo, em verdade, não tem
gênese nas disposições do artigo 29, da Lei n.° 13.681/2018, mas em toda
disciplina normativa da qual decorre enquadramento dos servidores dos Ex-
Territórios dos Estados do Amapá, de Roraima de Rondônia, cujo fundamento
primário resultado da atividade do constituinte reformador. (.) Diante desse
cenário, marcado pela necessidade de aperfeiçoamento normativo, foi
apresentada Proposta de Emenda Constituição n°. 03/2016, que deu origem
Emenda Constitucional n°. 98, de 2017, a qual trouxe nova redação ao art. 31
da Emenda Constitucional n°. 19, de 1998, possibilitando, assim, transposição
para o quadro em extinção da Administração Federal de pessoas que tenham
mantido vinculo com os ex Territórios ou estados de Amapá de Roraima.
Depreende-se, portanto, que conteúdo do artigo 29, da Lei n.° 13.681/2018,
assim como da própria EC 98/2017 qual faz referência, não constitui
propriamente hipótese de inovação legislativa, mas, em verdade, foi pensada
com vistas solução de questões de fato vividas época, que retratavam
importantes vinculos ou relações de trabalho entre Estado particular, que não
foram abarcadas pelas sucessivas normas que antecederam. 28. Sobre as
razões lançadas na ação direta, Subchefia para Assuntos Juridicos da Casa
Civil da Presidência da República apresentou, no corpo na Nota SAJ n.
2017/2018, argumento favor da semelhança entre as razões ora
apresentadas aquelas postas na ADI n.° 5.935, ajuizada pela Procuradoria-
Geral da República que tem por objeto conteúdo da EC n.° 98/2017 da
Medida Provisória n.° 817/2018, posteriormente convertida na Lei n.°
13.681/2018: (.) Diante do exposto, pugna-se, preliminarmente, que não
seja conhecida presente ação, com fundamento na ilegitimidade das
entidades autoras na ausência de impugnação de todo complexo normativo
afeto à matéria, de acordo com jurisprudência pacifica da Suprema Corte.
Ultrapassadas as questões preliminares, no mérito, conclui-se pela total
improcedência dos pedidos deduzidos pelo requerente” (e-doc. 32) .

8. Nas informações prestadas pelo Presidente da Câmara dos
Deputados, asseverou-se que “a Medida Provisória n. 817/2018, que deu
origem à Lei n. 13.681/2018, foi processada nesta Casa dentro dos estritos
trâmites constitucionais e regimentais inerentes à espécie, conforme se pode
aferir da ficha de tramitação, cuja consulta pode ser realizada no Portal da
Câmara dos Deputados na web” (e-doc. 34).

9. O Presidente do Senado Federal asseverou que “houve uma
ampla e irrestrita participação da sociedade no debate e, ao fim, foi tomada a
decisão que os representantes da população brasileira entendiam a melhor
possivel sobre o tema. Não houve ofensa ao principio da eficiência, como
defendem as autoras, mas o contrário, pois haverá o efetivo emprego da força
de trabalho dos servidores que já desempenhavam atribuições afins às
carreiras apontadas. Ao fim, as atribuições da carreira contarão com mais
servidores para reforçá-las. Quanto à exigência de prévio concurso público, o
Parecer é expresso ao consignar que se buscou a isonomia de tratamento
aos atuais servidores, destinando-lhes as regras que também foram aplicadas
em 1991 no enquadramento nas carreiras federais de planejamento e
orçamento. Finalmente, não há que se falar em ofensa à adequação
orçamentária pois o próprio Parecer deixa claro que [as disposições da MPV]
não impactam o orçamento uma vez que a MPV não cria qualquer despesa.
Não resta, assim, qualquer argumento que possa sustentar os pedidos das
autoras. Por todo o exposto, e face à aprovação no Poder Legislativo de texto
legal, mesmo com opção que o requerente reputa menos adequada, o texto
da lei deve ser considerado constitucional pelo Supremo Tribunal Federal,
tendo em vista a observância dos principios e regras constitucionais, a
separação dos Poderes, bem como preservando-se a presunção de
constitucionalidade das leis e a legitimidade da opção aprovada pela mais
legitima representação democrática” (fl. 8, e-doc. 35).

10. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não
conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido, em
parecer cuja ementa se transcreve:

“Administrativo. Lei n° 13.681/18, que disciplina o disposto nas
Emendas Constitucionais n. 60/2009, n. 79/2014 e n. 98/2017, além de
deliberar sobre as tabelas de salários, vencimentos', soldos e demais
vantagens aplicáveis a servidores civis, militares e empregados dos ex-
Territórios Federais, integrantes de quadro em extinção. Preliminares.
Ilegitimidade ativa. Ausência de impugnação a todo o complexo normativo.