Origem: ADI - 5470 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL Procedência: CEARÁ DECISÃO: 1. Trazem os autos ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil em face dos arts. 1º e 2º e do Anexo Único, item I da Tabela I, itens I e II e observação 3 do item IV da Tabela II e item VIII da Tabela III, da Lei 15.834/15 do Estado do Ceará. Eis o teor da norma impugnada: Art. 1º As despesas processuais dos processos judiciais, cobradas pelas atividades desenvolvidas pelos órgãos jurisdicionais do Poder Judiciário do Estado do Ceará, inclusive no exercício da Jurisdição Federal, obedecerão ao disposto nesta Lei. Art. 2º Consideram-se despesas processuais o valor monetário correspondente aos atos processuais previstos na legislação processual, não gratuitos. § 1º As despesas processuais previstas nas tabelas anexas não excluem as despesas estabelecidas na legislação processual não disciplinadas por esta Lei. § 2º Para efeito de cobrança de despesas processuais no momento da distribuição, o limite mínimo corresponderá a 28,60 UFIRCEs, de acordo com a faixa inicial da Tabela I em anexo, e o limite máximo será de 23.599,88 UFIRCEs. Para os recursos, o limite mínimo será de 42,50 UFIRCEs e o limite máximo de 23.599,88 UFIRCEs. Em síntese, o requerente se insurge contra os novos valores de custas previstos (a) no item I da Tabela I (custas sobre o ajuizamento da ação), (b) nos itens I e II da Tabela II (custas sobre agravo de instrumento e recursos cíveis em geral); (c) na observação 3 do item IV da Tabela II (custas complementares sobre REsp e RE); e (d) no item VIII da Tabela III (custas sobre expedição de alvará). Argumenta que os novos valores (a) consubstanciam aumentos desproporcionais e irrazoáveis, alcançando até 280.000% a mais (para a interposição de apelação, por exemplo); (b) violam o direito ao livre acesso à justiça e o princípio do não confisco, por estarem sujeitos a um limite excessivamente alto, de R$ 87.181,97 isoladamente para o ajuizamento da ação e para cada recurso, podendo alcançar, caso se considere apenas o ajuizamento da ação, um recurso de agravo de instrumento, um recurso de apelação e uma expedição de alvará, o valor total de R$ 261.564,38 (duzentos e sessenta e um mil, quinhentos e sessenta e quatro reais e trinta e oito centavos), a depender do valor da causa; (c) não respeitam o caráter contraprestacional das taxas, por estarem completamente dissociados do custo do serviço, configurando verdadeira transfiguração das custas judiciárias em impostos com finalidade meramente fiscal e não outorgados pela Constituição aos Estados; (d) afrontam competência da União, especificamente no que diz respeito à instituição de custas complementares sobre a interposição de REsp e RE; (e) ofendem os princípios da isonomia e da capacidade contributiva (arts. 5º, caput, e 145, § 1º, da CF), uma vez que, dentro de cada faixa de cobrança, todos pagam o mesmo montante independentemente do valor da causa. Com base nessas alegações, aponta como violados os arts. 5º, caput, XXXV e LIV; 24, IV; 99, §§ 1º a 5º ;102, III; 105, III; 145, II; 150, IV; e 155, I a III, da Constituição. Por fim, requer a concessão da medida cautelar e, no mérito, a procedência do pedido. O Governador do Estado do Ceará, por intermédio da Procuradoria- Geral do Estado, defendeu a constitucionalidade da lei. Em sua peça informativa, aduziu que (a) “durante longo período de tempo, as taxas judiciárias exigidas dos jurisdicionados em geral sofreram, apenas e tão somente, simples atualização monetária, sem qualquer acréscimo real”; (b) após quinze anos do regime anterior das custas, os gastos do Poder Judiciário cresceram; (c) tratando-se de fixação de novos valores, não de mera atualização monetária, não há que se levar em consideração apenas a comparação com a tabela anterior, mas realizar análise de adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito; (d) “o valor mais significativo, correspondente a R$ 87.181,97 (…) é cobrado em um pequeno percentual das demandas”; (e) “a desproporcionalidade somente pode ser invocada quando sua demonstração se der de forma cabal e incontestável”; (f) segundo o STF, basta que haja a estipulação de valor máximo para se afastar qualquer ofensa ao princípio do acesso ao Judiciário; (g) a expectativa de arrecadação com a referida Lei de Custas equivale a apenas 7% da receita prevista para o Poder Judiciário, o que infirma a alegação de utilização de taxa com natureza de imposto; (h) não há violação à isonomia, à capacidade contributiva nem à proibição de confisco. Requer o indeferimento da medida cautelar. A Assembleia Legislativa do Estado do Ceará adotou a mesma linha do Governador, acrescentando que a lei foi analisada aprofundadamente pelo Legislativo, que contribuiu com emendas parlamentares. Afirma que houve exercício de juízo de proporcionalidade pelos três poderes competentes na esfera estadual, que consideraram a lei constitucional. A Advocacia-Geral da União manifestou-se no sentido do deferimento parcial da medida cautelar, em parecer assim ementado: Poder Judiciário. Lei estadual que institui regime de despesas forenses. Inconstitucionalidade formal. Incompetência do Estado federado para instituir custas sobre os recursos extraordinário e especial, ainda que para o processamento destes perante a corte estadual. Precedentes. Inconstitucionalidade material. As custas judiciais configuram tributo que remunera a prestação jurisdicional exercida pelo Estado, revestindo-se do caráter de contraprestação, motivo pelo qual deve estar submetido a um limite correspondente ao custo da atividade prestada diretamente ao contribuinte. O limite fixado não viola os princípios constitucionais invocados pelo requerente. Os parâmetros fixados pelo Estado do Ceará não destoam daqueles que vêm sendo considerados pelo Conselho Nacional de Justiça como razoáveis para o futuro estabelecimento de um regime único de cobrança de custas pelos tribunais estaduais. Manifestação pelo deferimento parcial da medida cautelar. O Procurador-Geral da República opinou pela concessão parcial da medida cautelar: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CUSTAS JUDICIAIS. UTILIZAÇÃO DO VALOR DA CAUSA OU DA CONDENAÇÃO COMO BASE DE CÁLCULO: POSSIBILIDADE. FIXAÇÃO DE CUSTAS PARA RECURSOS DIRIGIDOS A TRIBUNAIS SUPERIORES: IMPOSSIBILIDADE. EXORBITÂNCIA DE MAJORAÇÃO DO LIMITE MÁXIMO DA TAXA. NÃO CORRESPONDÊNCIA A INCREMENTO DE CUSTO DA ATIVIDADE JURISDICIONAL. RESTRIÇÃO INDEVIDA DE ACESSO AO PODER JUDICIÁRIO. 1. É indevida a fixação, por lei estadual, de custas referentes a recursos dirigidos aos tribunais superiores, ainda que para processamento perante tribunal estadual. Precedentes. 2. Valor da causa ou da condenação pode ser utilizado como base de cálculo de custas judiciais, desde que fixados limites mínimo e máximo de cobrança e mantida correlação com o custo da atividade estatal, obedecidas proporcionalidade e razoabilidade da exação. Precedentes. 3. Majoração exorbitante do limite máximo de custas judiciais sem correspondente contraprestação estatal restringe o acesso de muitos ao Poder Judiciário e revela-se incompatível com os postulados da proporcionalidade (proibição de excesso) e da razoabilidade (imoderação estatal). 4. Parecer pela concessão parcial da medida cautelar. É o relatório. 2. Especificamente quanto à apontada inconstitucionalidade da taxa cobrada por expedição de alvará judicial no montante de 2% sobre o valor liberado, o requerente fundamenta seu pleito na violação aos princípios do não confisco (art. 150, IV, da CF), da isonomia e da capacidade contributiva (arts. 5º, caput , e 145, § 1º, da CF), do devido processo legal, da razoabilidade e da proporcionalidade (art. 5º, LIV, da CF) e ao direito de acesso à justiça (art. 5º, XXXV, da CF), além de na ofensa à própria natureza jurídica das taxas (art. 145, II, da CF), pelo fato de o valor cobrado não guardar correlação com o custo do serviço, denotando o caráter meramente fiscal da taxa em questão. Quanto à alegada natureza confiscatória, afirma que, além dos 6,54% sobre o valor da causa correspondente às custas processuais que já teriam sido adiantadas pelo jurisdicionado (2,54% no ajuizamento da ação e 4% em caso de eventual apelação), outros 2% serão cobrados pela mera expedição de alvará de levantamento, totalizando 8,54% de taxação antecipada sobre o valor do bem da vida postulado, podendo alcançar, em um único processo, o montante de R$ 261.564,38 (duzentos e sessenta e um mil, quinhentos e sessenta e quatro reais e trinta e oito centavos). Realmente, as custas judiciais, cuja natureza jurídica é de taxa, encontram fundamento de validade no art. 145, II, da Constituição, sendo cobradas em virtude da prestação efetiva de serviços públicos específicos e divisíveis. Assim como qualquer tributo da mesma espécie, o valor das custas judiciais deve necessariamente guardar correlação com o custo real do serviço sobre o qual incide. Tal entendimento foi sustentado, com percuciência, pelo Ministro Moreira Alves, no julgamento da Representação 1077: “Sendo a taxa judiciária, em face do atual sistema constitucional, taxa que serve de contraprestação à atuação de órgãos da Justiça cujas despesas não sejam cobertas por custas e emolumentos, tem ela um limite, que é o custo da atividade do Estado dirigida àquele contribuinte. Esse limite, evidentemente, é relativo, dada a dificuldade de se saber, exatamente, o custo dos serviços a que corresponde tal contraprestação. O que é certo, porém, é que não pode taxa dessa natureza ultrapassar uma equivalência razoável entre o custo real dos serviços e o montante que pode ser compelido o contribuinte a pagar, tendo em vista a base de cálculo estabelecida pela lei e o quantum da alíquota por esta fixado. ” No caso, verifica-se que a referida cobrança, prevista no item VIII da Tabela III do Anexo Único da Lei Estadual 15.834/2015, incide sobre alvarás judiciais de valor superior a R$ 11.082,51 (onze mil e oitenta e dois reais e cinquenta e um centavos), correspondente a 3000 UFIRCEs, cujo valor unitário atualizado é de R$ 3,69417, conforme Instrução Normativa SEFAZ 49/2015 do Estado do Ceará. O montante inicial da exação, portanto, corresponde a R$ 221,65 (duzentos e vinte e um reais e sessenta e cinco centavos). Já seu valor máximo poderá perfazer 5000 UFIRCEs, que correspondem a R$ 18.470,85 (dezoito mil, quatrocentos e setenta reais e oitenta e cinco centavos). Bem se percebe, assim, que nem o valor mínimo nem o valor máximo guardam correlação com o efetivo custo do serviço de expedição de alvará de levantamento de valores. Trata-se, como bem apontado na inicial, de simples documento, não dotado de qualquer complexidade, que, amparado em decisão judicial, indica o quantum a ser levantado e seu beneficiário. Verifica- se, portanto, plausibilidade na alegada violação ao art. 145, II, da Constituição, que delimita a natureza contraprestacional da taxa. Nesse sentido, eis o que decidiu, em situação análoga, a Primeira Turma do STF: “Recurso Extraordinário. Taxa de Licença para Localização, Funcionamento e Instalação (TLIF). Base de cálculo. Número de empregados. Dado insuficiente para aferir o efetivo Poder de Polícia. Artigo 6º da Lei nº 9.670/83. Inconstitucionalidade. Jurisprudência pacífica da Corte. 1. A taxa é um tributo contraprestacional (vinculado) usado na remuneração de uma atividade específica, seja serviço ou exercício do poder de polícia e, por isso, não se atém a signos presuntivos de riqueza. As taxas comprometem-se tão somente com o custo do serviço específico e divisível que as motiva, ou com a atividade de polícia desenvolvida. 2. A base de cálculo proposta no art. 6º da Lei nº 9.670/83 atinente à taxa de polícia se desvincula do maior ou menor trabalho ou atividade que o Poder Público se vê obrigado a desempenhar em decorrência da força econômica do contribuinte. O que se leva em conta, pois, não é a efetiva atividade do Poder Público, mas, simplesmente, um dado objetivo, meramente estimativo ou presuntivo de um ônus à Administração Pública. 3. No tocante à base de cálculo questionada nos autos, é de se notar que, no RE 88.327/SP, Rel. Min. Décio Miranda (DJ 28/9/79), o Tribunal Pleno já havia assentado a ilegitimidade de taxas cobradas em razão do número de empregados. Essa jurisprudência vem sendo mantida de forma mansa e pacífica. 4. Recurso extraordinário não provido”. (RE 554951, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe 19-11-2013) Na ADI 2551 MC-QO, Tribunal Pleno, também em sede de fiscalização normativa abstrata, consignou-se que “se o valor da taxa, no entanto, ultrapassar o custo do serviço prestado ou posto à disposição do contribuinte, dando causa, assim, a uma situação de onerosidade excessiva, que descaracterize essa relação de equivalência entre os fatores referidos (o custo real do serviço, de um lado, e o valor exigido do contribuinte, de outro), configurar-se-á, então, quanto a essa modalidade de tributo, hipótese de ofensa à cláusula vedatória inscrita no art. 150, IV, da Constituição da República [princípio do não confisco]” . Confira-se: “(...) TAXA: CORRESPONDÊNCIA ENTRE O VALOR EXIGIDO E O CUSTO DA ATIVIDADE ESTATAL. - A taxa, enquanto contraprestação a uma atividade do Poder Público, não pode superar a relação de razoável equivalência que deve existir entre o custo real da atuação estatal referida ao contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de cada contribuinte, considerados, para esse efeito, os elementos pertinentes às alíquotas e à base de cálculo fixadas em lei. - Se o valor da taxa, no entanto, ultrapassar o custo do serviço prestado ou posto à disposição do contribuinte, dando causa, assim, a uma situação de onerosidade excessiva, que descaracterize essa relação de equivalência entre os fatores referidos (o custo real do serviço, de um lado, e o valor exigido do contribuinte, de outro), configurar-se-á, então, quanto a essa modalidade de tributo, hipótese de ofensa à cláusula vedatória inscrita no art. 150, IV, da Constituição da República. Jurisprudência. Doutrina. TRIBUTAÇÃO E OFENSA AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. - O Poder Público, especialmente em sede de tributação, não pode agir imoderadamente, pois a atividade estatal acha-se essencialmente condicionada pelo princípio da razoabilidade, que traduz limitação material à ação normativa do Poder Legislativo. - O Estado não pode legislar abusivamente. A atividade legislativa está necessariamente sujeita à rígida observância de diretriz fundamental, que, encontrando suporte teórico no princípio da proporcionalidade, veda os excessos normativos e as prescrições irrazoáveis do Poder Público. O princípio da proporcionalidade, nesse contexto, acha-se vocacionado a inibir e a neutralizar os abusos do Poder Público no exercício de suas funções, qualificando-se como parâmetro de aferição da própria constitucionalidade material dos atos estatais. - A prerrogativa institucional de tributar, que o ordenamento positivo reconhece ao Estado, não lhe outorga o poder de suprimir (ou de inviabilizar) direitos de caráter fundamental constitucionalmente assegurados ao contribuinte. É que este dispõe, nos termos da própria Carta Política,