Informações do processo MI 7440

MANDADO DE INJUNÇÃO. ARTIGO 243 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. EXPROPRIAÇÃO DE PROPRIEDADES URBANAS E RURAIS. EXPLORAÇÃO DE TRABALHO ANÁLOGO À ESCRAVIDÃO. OMISSÃO LEGISLATIVA INVIABILIZADORA DO EXERCÍCIO DE DIREITO SUBJETIVO. INOCORRÊNCIA. DESCABIMENTO DA VIA PROCESSUAL ELEITA. MANDADO DE INJUNÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.

DECISÃO: Trata-se de mandado de injunção, com pedido liminar, impetrado pela Defensoria Pública da União com fundamento no inciso LXXI do artigo 5º da Constituição da República e no artigo 2º da Lei nº 13.300/2016, contra alegada omissão legislativa do Presidente do Congresso Nacional.

A impetrante sustenta a inexistência de norma regulamentadora do art. 243 da Constituição Federal, que dispõe que as propriedades rurais e urbanas de qualquer região do país onde for localizada a exploração de trabalho análogo à escravidão, na forma da lei, serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções.

Nesse sentido, informou que, de acordo com o Ministério do Trabalho e Previdência, 60.251 trabalhadores foram encontrados em situação análoga à escravidão desde o ano de 1995 e, só no ano de 2022, 2.575 trabalhadores foram resgatados dessa situação.

Aduziu que, a despeito do grande volume de resgates de trabalhadores em situação análoga à escravidão e de haver defensores da desnecessidade de regulamentação do art. 243, “nunca houve uma expropriação por esse motivo, o que revela o descompasso entre a força abstrata daquela norma constitucional e sua aplicação”.

Relatou que a União, quando chamada a se manifestar sobre o tema em processo judicial, afirmou não ser possível implementar o dispositivo constitucional à míngua de previsão legal neste sentido. Por tais razões, defende que o Brasil está descumprindo compromisso assumido perante a CIDH de implementar as mudanças legislativas contidas no Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo. Aduz que a expropriação de terras onde forem encontrados trabalhadores em situação análoga à escravidão resultaria na inclusão de milhares de famílias no programa de reforma agrária.

Liminarmente, pretendia que se determine a utilização imediata e provisória “das regras previstas na Lei nº 8.257/91 para a expropriação de imóveis utilizados para exploração de trabalho análogo à escravidão” até que o Congresso Nacional regulamente a norma constitucional em questão. Ao final, requereu a procedência da ação para determinar ao Congresso a edição de norma regulamentadora.

Em 17/03/2023, indeferi o pedido liminar e determinei a notificação dos impetrados para prestarem informações.

O Senado Federal manifestou-se, entendendo pela extinção do processo e, no mérito, pela improcedência, ao fundamento de que a matéria é objeto nº dos Projetos de Lei nº 5.970/2019, verbis:

“CONSTITUCIONAL. MANDADO DE INJUNÇÃO. ART. 243, DA CF. DESAPROPRIAÇÃO DE TERRAS ONDE FOREM LOCALIZADAS CULTURAS ILEGAIS DE PLANTAS PSICOTRÓPICAS OU A EXPLORAÇÃO DE TRABALHO ESCRAVO. OMISSÃO LEGISLATIVA. INEXISTÊNCIA. PROPOSIÇÕES EM TRAMITAÇÃO. PELO NÃO CONHECIMENTO E, NO MÉRITO, PELO JULGAMENTO IMPROCEDENTE.

1. Não estão presentes os pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, pois inexiste omissão legislativa, seja total, seja parcial, em relação ao art. 243 da CF, na medida em que o dispositivo é fruto do constituinte reformador, com a edição da EC nº 81/2014, e existem proposições legislativas em tramitação no Congresso Nacional.

2. A regulamentação do art. 243 da CF não envolve quaisquer direitos e liberdades constitucionais ou prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania tuteláveis por mandado de injunção.

3. A redução a condição análoga à de escravo já é conduta tipificada no art. 149 do Código Penal.

4. Pelo não conhecimento e, no mérito, pelo julgamento improcedente”(doc. 16)

A Câmara dos Deputados, preliminarmente, defendeu ser o caso de indeferimento da inicial. Sustentou que não foi cumprido o . Afirmou que ônus processual de se demonstrar, de plano e inequivocamente, a existência de direito subjetivo constitucionalmente consagrado cujo exercício esteja sendo obstaculizado pela ausência de norma regulamentadoraAssim, defendeu o não conhecimento do writ injuncional em razão da inadequação da via eleita. No mérito, pugnou a inexistência de inércia ante da tramitação na Câmara do Projeto de Lei nº 1102/2023 e no Senado do Projeto de Lei nº 1678/2021 (doc. 18).

A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer no sentido do não cabimento do mandado de injunção, conforme ementa a seguir colacionada:

“MANDADO DE INJUNÇÃO. CONSTITUCIONAL. ART. 243 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EMENDA CONSTITUCIONAL 81/2014. EXPROPRIAÇÃO DE BENS IMÓVEIS ONDE SEJA LOCALIZADA EXPLORAÇÃO DE TRABALHO ESCRAVO. AUSÊNCIA DE DIREITO SUBJETIVO A SER AMPARADO PELA VIA INJUNCIONAL. TEMA SUBMETIDO À APRECIAÇÃO JUDICIAL POR MEIO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. NÃO CABIMENTO.

1. Incabível mandado de injunção impetrado contra suposta omissão legislativa referente à regulamentação do art. 243 da Constituição Federal, com a redação dada pela EC 81/2014, uma vez que o referido dispositivo não veicula direitos subjetivos ou prerrogativas constitucionais dos indivíduos, de forma a autorizar o acesso à via injuncional.

2. O conhecimento do mandado de injunção exige a demonstração de mora legislativa que inviabilize o exercício de direito, liberdade ou prerrogativa constitucional de titularidade do impetrante.

- Parecer pelo não cabimento do mandado de injunção” (doc. 21)

Na sequência, a Associação Nacional das Defensoras e Defensores Públicos - ANADEP peticionou requerendo sua habilitação como amicus curiae (doc. 23), assim como, em 27/7/2023, o Sindicato Nacional dos Peritos Federais Agrários - SINDPFA (doc. 28).

É o relatório. DECIDO.

Nos termos do artigo 5º, LXXI, da CRFB, “conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania”. Nota-se, por conseguinte, que a previsão constitucional do mandado de injunção requer, para o seu cabimento, a alegação de omissão normativa capaz de obstaculizar o exercício de direitos e liberdades fundamentais.

O instrumento constitucional do mandado de injunção surge com o objetivo de viabilizar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas diretamente outorgados pelo constituinte, no afã de impedir que a inércia do legislador frustre sua eficácia. Vê-se, pois, que o perfil constitucional do mandado de injunção requer, para fins de seu cabimento, a alegação de omissão normativa capaz de obstaculizar o exercício de direitos e liberdades fundamentais. Consoante lição de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, o mandado de injunção

“(...) é o meio constitucional posto à disposição de quem se considerar prejudicado pela falta de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (CF, art. 5º, LXXI). O objeto, portanto, desse mandado é a proteção de quaisquer direitos e liberdades constitucionais, individuais ou coletivos, de pessoa física ou jurídica, e de franquias relativas à nacionalidade, à soberania popular e à cidadania, que torne possível sua fruição por inação do Poder Público em expedir normas regulamentadoras pertinentes.” (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais, 35ª Edição, São Paulo: Malheiros, p. 321)

In casu, contudo, não se verifica a presença dos requisitos autorizadores do mandado de injunção. Não há indicação de inviabilização dem razão da suposta o exercício de um direito concreto e individual não se constata no caso demonstração de imposição constitucional do dever de legislar associada à omissão da autoridade responsável pela edição da norma. Ausente direito subjetivo violado, o mandado de injunção é via inadequada. Confira-se:

“MANDADO DE INJUNÇÃO – DIREITO SUBJETIVO – AUSÊNCIA. Inexistindo direito subjetivo cujo exercício esteja inviabilizado ante a falta de norma regulamentadora, é incabível o mandado de injunção.” (MI 6376 ED-AgR, Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 10/03/2021)

Destaco, inclusive, a manifestação do Ministério Público Federal ressaltando que, em razão da seriedade do problema exposto, foi ajuizada a ADO 77, esta sim instrumento processual adequado para “exortar o Poder Legislativo a adotar ‘providências necessárias’ para solução do problema sistêmico relacionado ao combate da exploração do trabalho escravo no Brasil”.

Ademais, consoante informações prestadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, tramitam nas casas legislativas os seguintes projetos de lei:

Projeto de Lei nº 1102/2023 (Regulamenta o art. 243 da Constituição Federal para dispor sobre a expropriação das propriedades rurais e urbanas onde se localizem a exploração de trabalho escravo, e dá outras providências.)

Projeto de Lei nº 1678/2021 (Regulamenta o art. 243 da Constituição Federal para dispor sobre a expropriação das propriedades rurais e urbanas onde se localizem a exploração de trabalho escravo e dá outras providências.)

Projeto de Lei nº 5.970/2019 (Dispõe sobre a expropriação das propriedades rurais e urbanas onde se localizem a exploração de trabalho em condições análogas à de escravo e dá outras providências.)

Verifica-se, portanto, que o impetrante pretende, na verdade, questionar a eficácia das políticas públicas que visam a erradicação do trabalho escravo no Brasil, o que não enseja a impetração de mandado de injunção.

Inexistindo, portanto, omissão legislativa a impedir o exercício de um direito subjetivo, nos termos da jurisprudência dominante desta Suprema Corte, o mandado de injunção não é a via processual adequada para pretensões dessa natureza.

Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao mandado de injunção, por manifesta inadmissibilidade, com fulcro no art. 21, § 1º, do RISTF.

Brasília, 6 de setembro de 2024

Ministro LUIZ FUX

Relator

Documento assinado digitalmente

MANDADO DE INJUNÇÃO. ARTIGO 243 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. EXPROPRIAÇÃO DE PROPRIEDADES URBANAS E RURAIS. EXPLORAÇÃO DE TRABALHO ANÁLOGO À ESCRAVIDÃO. OMISSÃO LEGISLATIVA INVIABILIZADORA DO EXERCÍCIO DE DIREITO SUBJETIVO. INOCORRÊNCIA. DESCABIMENTO DA VIA PROCESSUAL ELEITA. MANDADO DE INJUNÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.

DECISÃO: Trata-se de mandado de injunção, com pedido liminar, impetrado pela Defensoria Pública da União com fundamento no inciso LXXI do artigo 5º da Constituição da República e no artigo 2º da Lei nº 13.300/2016, contra alegada omissão legislativa do Presidente do Congresso Nacional.

A impetrante sustenta a inexistência de norma regulamentadora do art. 243 da Constituição Federal, que dispõe que as propriedades rurais e urbanas de qualquer região do país onde for localizada a exploração de trabalho análogo à escravidão, na forma da lei, serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções.

Nesse sentido, informou que, de acordo com o Ministério do Trabalho e Previdência, 60.251 trabalhadores foram encontrados em situação análoga à escravidão desde o ano de 1995 e, só no ano de 2022, 2.575 trabalhadores foram resgatados dessa situação.

Aduziu que, a despeito do grande volume de resgates de trabalhadores em situação análoga à escravidão e de haver defensores da desnecessidade de regulamentação do art. 243, “nunca houve uma expropriação por esse motivo, o que revela o descompasso entre a força abstrata daquela norma constitucional e sua aplicação”.

Relatou que a União, quando chamada a se manifestar sobre o tema em processo judicial, afirmou não ser possível implementar o dispositivo constitucional à míngua de previsão legal neste sentido. Por tais razões, defende que o Brasil está descumprindo compromisso assumido perante a CIDH de implementar as mudanças legislativas contidas no Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo. Aduz que a expropriação de terras onde forem encontrados trabalhadores em situação análoga à escravidão resultaria na inclusão de milhares de famílias no programa de reforma agrária.

Liminarmente, pretendia que se determine a utilização imediata e provisória “das regras previstas na Lei nº 8.257/91 para a expropriação de imóveis utilizados para exploração de trabalho análogo à escravidão” até que o Congresso Nacional regulamente a norma constitucional em questão. Ao final, requereu a procedência da ação para determinar ao Congresso a edição de norma regulamentadora.

Em 17/03/2023, indeferi o pedido liminar e determinei a notificação dos impetrados para prestarem informações.

O Senado Federal manifestou-se, entendendo pela extinção do processo e, no mérito, pela improcedência, ao fundamento de que a matéria é objeto nº dos Projetos de Lei nº 5.970/2019, verbis:

“CONSTITUCIONAL. MANDADO DE INJUNÇÃO. ART. 243, DA CF. DESAPROPRIAÇÃO DE TERRAS ONDE FOREM LOCALIZADAS CULTURAS ILEGAIS DE PLANTAS PSICOTRÓPICAS OU A EXPLORAÇÃO DE TRABALHO ESCRAVO. OMISSÃO LEGISLATIVA. INEXISTÊNCIA. PROPOSIÇÕES EM TRAMITAÇÃO. PELO NÃO CONHECIMENTO E, NO MÉRITO, PELO JULGAMENTO IMPROCEDENTE.

1. Não estão presentes os pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, pois inexiste omissão legislativa, seja total, seja parcial, em relação ao art. 243 da CF, na medida em que o dispositivo é fruto do constituinte reformador, com a edição da EC nº 81/2014, e existem proposições legislativas em tramitação no Congresso Nacional.

2. A regulamentação do art. 243 da CF não envolve quaisquer direitos e liberdades constitucionais ou prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania tuteláveis por mandado de injunção.

3. A redução a condição análoga à de escravo já é conduta tipificada no art. 149 do Código Penal.

4. Pelo não conhecimento e, no mérito, pelo julgamento improcedente”(doc. 16)

A Câmara dos Deputados, preliminarmente, defendeu ser o caso de indeferimento da inicial. Sustentou que não foi cumprido o . Afirmou que ônus processual de se demonstrar, de plano e inequivocamente, a existência de direito subjetivo constitucionalmente consagrado cujo exercício esteja sendo obstaculizado pela ausência de norma regulamentadoraAssim, defendeu o não conhecimento do writ injuncional em razão da inadequação da via eleita. No mérito, pugnou a inexistência de inércia ante da tramitação na Câmara do Projeto de Lei nº 1102/2023 e no Senado do Projeto de Lei nº 1678/2021 (doc. 18).

A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer no sentido do não cabimento do mandado de injunção, conforme ementa a seguir colacionada:

“MANDADO DE INJUNÇÃO. CONSTITUCIONAL. ART. 243 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EMENDA CONSTITUCIONAL 81/2014. EXPROPRIAÇÃO DE BENS IMÓVEIS ONDE SEJA LOCALIZADA EXPLORAÇÃO DE TRABALHO ESCRAVO. AUSÊNCIA DE DIREITO SUBJETIVO A SER AMPARADO PELA VIA INJUNCIONAL. TEMA SUBMETIDO À APRECIAÇÃO JUDICIAL POR MEIO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. NÃO CABIMENTO.

1. Incabível mandado de injunção impetrado contra suposta omissão legislativa referente à regulamentação do art. 243 da Constituição Federal, com a redação dada pela EC 81/2014, uma vez que o referido dispositivo não veicula direitos subjetivos ou prerrogativas constitucionais dos indivíduos, de forma a autorizar o acesso à via injuncional.

2. O conhecimento do mandado de injunção exige a demonstração de mora legislativa que inviabilize o exercício de direito, liberdade ou prerrogativa constitucional de titularidade do impetrante.

- Parecer pelo não cabimento do mandado de injunção” (doc. 21)

Na sequência, a Associação Nacional das Defensoras e Defensores Públicos - ANADEP peticionou requerendo sua habilitação como amicus curiae (doc. 23), assim como, em 27/7/2023, o Sindicato Nacional dos Peritos Federais Agrários - SINDPFA (doc. 28).

É o relatório. DECIDO.

Nos termos do artigo 5º, LXXI, da CRFB, “conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania”. Nota-se, por conseguinte, que a previsão constitucional do mandado de injunção requer, para o seu cabimento, a alegação de omissão normativa capaz de obstaculizar o exercício de direitos e liberdades fundamentais.

O instrumento constitucional do mandado de injunção surge com o objetivo de viabilizar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas diretamente outorgados pelo constituinte, no afã de impedir que a inércia do legislador frustre sua eficácia. Vê-se, pois, que o perfil constitucional do mandado de injunção requer, para fins de seu cabimento, a alegação de omissão normativa capaz de obstaculizar o exercício de direitos e liberdades fundamentais. Consoante lição de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, o mandado de injunção

“(...) é o meio constitucional posto à disposição de quem se considerar prejudicado pela falta de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (CF, art. 5º, LXXI). O objeto, portanto, desse mandado é a proteção de quaisquer direitos e liberdades constitucionais, individuais ou coletivos, de pessoa física ou jurídica, e de franquias relativas à nacionalidade, à soberania popular e à cidadania, que torne possível sua fruição por inação do Poder Público em expedir normas regulamentadoras pertinentes.” (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais, 35ª Edição, São Paulo: Malheiros, p. 321)

In casu, contudo, não se verifica a presença dos requisitos autorizadores do mandado de injunção. Não há indicação de inviabilização dem razão da suposta o exercício de um direito concreto e individual não se constata no caso demonstração de imposição constitucional do dever de legislar associada à omissão da autoridade responsável pela edição da norma. Ausente direito subjetivo violado, o mandado de injunção é via inadequada. Confira-se:

“MANDADO DE INJUNÇÃO – DIREITO SUBJETIVO – AUSÊNCIA. Inexistindo direito subjetivo cujo exercício esteja inviabilizado ante a falta de norma regulamentadora, é incabível o mandado de injunção.” (MI 6376 ED-AgR, Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 10/03/2021)

Destaco, inclusive, a manifestação do Ministério Público Federal ressaltando que, em razão da seriedade do problema exposto, foi ajuizada a ADO 77, esta sim instrumento processual adequado para “exortar o Poder Legislativo a adotar ‘providências necessárias’ para solução do problema sistêmico relacionado ao combate da exploração do trabalho escravo no Brasil”.

Ademais, consoante informações prestadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, tramitam nas casas legislativas os seguintes projetos de lei:

Projeto de Lei nº 1102/2023 (Regulamenta o art. 243 da Constituição Federal para dispor sobre a expropriação das propriedades rurais e urbanas onde se localizem a exploração de trabalho escravo, e dá outras providências.)

Projeto de Lei nº 1678/2021 (Regulamenta o art. 243 da Constituição Federal para dispor sobre a expropriação das propriedades rurais e urbanas onde se localizem a exploração de trabalho escravo e dá outras providências.)

Projeto de Lei nº 5.970/2019 (Dispõe sobre a expropriação das propriedades rurais e urbanas onde se localizem a exploração de trabalho em condições análogas à de escravo e dá outras providências.)

Verifica-se, portanto, que o impetrante pretende, na verdade, questionar a eficácia das políticas públicas que visam a erradicação do trabalho escravo no Brasil, o que não enseja a impetração de mandado de injunção.

Inexistindo, portanto, omissão legislativa a impedir o exercício de um direito subjetivo, nos termos da jurisprudência dominante desta Suprema Corte, o mandado de injunção não é a via processual adequada para pretensões dessa natureza.

Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao mandado de injunção, por manifesta inadmissibilidade, com fulcro no art. 21, § 1º, do RISTF.

Brasília, 6 de setembro de 2024

Ministro LUIZ FUX

Relator

Documento assinado digitalmente