Informações do processo RE 1453991

DESPACHO

Com fundamento no § 2º do art. 1.021 do Código de Processo Civil, intime-se o Prefeito do Município de Santo André/SP para se manifestar sobre o agravo interno interposto nesses autos (eDoc 31 - ID: 3037cca2).

Publique-se.

Brasília, 24 de outubro de 2024.

Ministro NUNES MARQUES

Relator

Documento assinado digitalmente

DECISÃO

1. O presente recurso extraordinário foi interposto pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Santo André, com fundamento em permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo assim ementado:

Ação Direta de Inconstitucionalidade de autoria de Prefeito - Lei nº 10.517/22, do Município de Santo André, de iniciativa da Câmara Municipal - previsão de renúncia de receitas tributárias - criação de sistema de compensação de débitos, inscritos ou não em dívida ativa, mediante a disponibilização de vagas na educação, para crianças de até cinco anos de idade - alegação do autor de afronta aos arts. 5º, 25, 47, II, XI, 111, 144, todos da Constituição Estadual - não caracterização de vício de iniciativa e, consequentemente, de violação ao princípio da separação dos poderes - competência legislativa concorrente em matéria tributária, ainda, que o projeto de lei conceda renúncia fiscal - arts. 24 da CE e 61 da CF, bem como Tema 682 do STF, dotado de repercussão geral - precedentes do OE nesse sentido - precedente mencionado na inicial não aplicável ao caso, pois reconheceu a inconstitucionalidade, por vício de iniciativa, de lei que concedeu renúncia de receita não tributária - reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei nº 10.517/22, porém, por conta de vício formal decorrente da não apresentação de estudos de impacto orçamentário e financeiro da renúncia fiscal prevista - requisito obrigatório, conforme o art. 113 do ADCT - causa de pedir aberta das ADIs, aplicável a todos os entes federativos, e não só à União - arts. 144 e 297 da CE e TEMA 484 do STF - possibilidade, assim, de controle direto de constitucionalidade pelo Órgão Especial - precedentes do OE que declararam inconstitucionalidade de leis municipais em casos semelhantes - tributo configura receita, nos termos do art. 159 da CE - ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 10.517/22, do Município de Santo André, por afronta ao art. 113 do ADCT.

Em suas razões recursais, a recorrente, em síntese, aponta violação aos arts. 2º, 25, caput e § 1º, 48, I, 84, III, 102, caput e § 1º, 125, § 2º, da Constituição Federal e art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Sustenta que “a lei impugnada, ao prever hipótese de ‘compensação’, não trata de ‘renúncia de receita’, portanto escapa ao parâmetro desenhado pelo art. 113 do ADCT. Exigir a estimativa de impacto orçamentário, segundo esse dispositivo constitucional, em situação não regida por esse artigo, significa violá-lo”.

Alega que “o art. 113 do ADCT, ainda que aplicável a todos os entes da Federação, não diz respeito à organização dos poderes e é, na verdade, norma transitória da CRFB, afastando-se do conceito de norma de reprodução obrigatória. Destaca-se que, mesmo em matéria de processo legislativo, nem todas as normas constitucionais federais são de reprodução obrigatória”.

Afirma que “ao estender o art. 113 do ADCT à Câmara de Santo André, ainda que o Parlamento não tenha a estrutura necessária aos estudos exigidos por tal dispositivo, o acórdão restringiu a atuação do Legislativo municipal e, em consequência, violou o art. 2º da CRFB, reproduzido no art. 5º da Constituição do Estado de São Paulo, pois este dispositivo, a par de consagrar a separação funcional dos poderes, também afirma a independência e a autonomia do Poder Legislativo”.

O Ministério Público Federal, em parecer da lavra da Subprocuradora-Geral da República, Dra. Maria Caetana Cintra Santos opinou pelo não provimento do recurso extraordinário assentando a seguinte conclusão:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. LEI MUNICIPAL. PREVISÃO DE RENÚNCIA DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. ANÁLISE DE IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. INEXISTÊNCIA. ART. 113 DO ADCT. OBRIGAÇÃO DIRIGIDA A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA SEDIMENTADA NO STF.

- Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário

Esse é o relatório. Decido.

2. Correto o acórdão recorrido.

O art. 113 do ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias prevê que qualquer proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro.

O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que aquele dispositivo se constitui em norma de reprodução obrigatória a todos os entes federativos. Nesse sentido, os seguintes acórdãos (com meus grifos):

CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE.

1. A imunidade de templos não afasta a incidência de tributos sobre operações em que as entidades imunes figurem como contribuintes de fato. Precedentes.

(...).

3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirige-se a todos os níveis federativos.

4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente.

(ADI 5.816, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 26 de novembro de 2019)

.......................................................................................................

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IPVA. ISENÇÃO. AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO.

1. Ação direta contra a Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, que acrescentou o inciso VIII e o § 10 ao art. 98 da Lei estadual nº 59/1993. As normas impugnadas versam sobre a concessão de isenção do imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) às motocicletas, motonetas e ciclomotores com potência de até 160 cilindradas.

2. Inconstitucionalidade formal. Ausência de elaboração de estudo de impacto orçamentário e financeiro. O art. 113 do ADCT foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar “o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”. A regra em questão, porém, não se restringe à União, conforme a sua interpretação literal, teleológica e sistemática.

3. Primeiro, a redação do dispositivo não determina que a regra seja limitada à União, sendo possível a sua extensão aos demais entes. Segundo, a norma, ao buscar a gestão fiscal responsável, concretiza princípios constitucionais como a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência (art. 37 da CF/1988). Terceiro, a inclusão do art. 113 do ADCT acompanha o tratamento que já vinha sendo conferido ao tema pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, aplicável a todos os entes da Federação.

4. A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não atenta contra a forma federativa, notadamente a autonomia financeira dos entes. Esse requisito visa a permitir que o legislador, como poder vocacionado para a instituição de benefícios fiscais, compreenda a extensão financeira de sua opção política.

5. Com base no art. 113 do ADCT, toda “proposição legislativa [federal, estadual, distrital ou municipal] que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”, em linha com a previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

6. A Lei Complementar do Estado de Roraima nº 278/2019 incorreu em vício de inconstitucionalidade formal, por violação ao art. 113 do ADCT.

7. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, por violação ao art. 113 do ADCT.

8. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT.”.

(ADI 6.303, ministro Roberto Barroso, DJe de 18 de março de 2022)

.......................................................................................................

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. IPTU. ISENÇÃO. ANÁLISE DE IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. INEXISTÊNCIA. ART. 113 DO ADCT. OBRIGAÇÃO DIRIGIDA A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. DISSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CASSAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. REMESSA À CORTE LOCAL PARA JULGAMENTO DA AÇÃO DIRETA. POSSIBILIDADE.

1. O entendimento assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o art. 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes.

2. A existência de precedentes firmados pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal autoriza o julgamento imediato de causas que versem o mesmo tema. Na esteira da jurisprudência desta Suprema Corte, cabível a cassação do acórdão recorrido e a determinação da remessa dos autos à Corte de origem para julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, considerada a orientação deste Supremo Tribunal.

3. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada.

4. Agravo interno conhecido e não provido.

(RE 1.300.587 ED AgR, ministra Rosa Weber, DJe de 2 de dezembro de 2021)

Nessa mesma linha, as seguintes decisões monocráticas: ARE 1.433.848, ministro Roberto Barroso, DJe de 4 de maio de 2023; RE 1.398.408, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 16 de setembro de 2022.

Vê-se, assim, que o acórdão do Tribunal de origem está em conformidade com o entendimento vinculante desta Suprema Corte.

3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.

Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie –, a sua incidência é indevida.

4. Publique-se.

Brasília, 1º de outubro de 2024.

Ministro NUNES MARQUES

Relator

Documento assinado digitalmente

DECISÃO

1. O presente recurso extraordinário foi interposto pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Santo André, com fundamento em permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo assim ementado:

Ação Direta de Inconstitucionalidade de autoria de Prefeito - Lei nº 10.517/22, do Município de Santo André, de iniciativa da Câmara Municipal - previsão de renúncia de receitas tributárias - criação de sistema de compensação de débitos, inscritos ou não em dívida ativa, mediante a disponibilização de vagas na educação, para crianças de até cinco anos de idade - alegação do autor de afronta aos arts. 5º, 25, 47, II, XI, 111, 144, todos da Constituição Estadual - não caracterização de vício de iniciativa e, consequentemente, de violação ao princípio da separação dos poderes - competência legislativa concorrente em matéria tributária, ainda, que o projeto de lei conceda renúncia fiscal - arts. 24 da CE e 61 da CF, bem como Tema 682 do STF, dotado de repercussão geral - precedentes do OE nesse sentido - precedente mencionado na inicial não aplicável ao caso, pois reconheceu a inconstitucionalidade, por vício de iniciativa, de lei que concedeu renúncia de receita não tributária - reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei nº 10.517/22, porém, por conta de vício formal decorrente da não apresentação de estudos de impacto orçamentário e financeiro da renúncia fiscal prevista - requisito obrigatório, conforme o art. 113 do ADCT - causa de pedir aberta das ADIs, aplicável a todos os entes federativos, e não só à União - arts. 144 e 297 da CE e TEMA 484 do STF - possibilidade, assim, de controle direto de constitucionalidade pelo Órgão Especial - precedentes do OE que declararam inconstitucionalidade de leis municipais em casos semelhantes - tributo configura receita, nos termos do art. 159 da CE - ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 10.517/22, do Município de Santo André, por afronta ao art. 113 do ADCT.

Em suas razões recursais, a recorrente, em síntese, aponta violação aos arts. 2º, 25, caput e § 1º, 48, I, 84, III, 102, caput e § 1º, 125, § 2º, da Constituição Federal e art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Sustenta que “a lei impugnada, ao prever hipótese de ‘compensação’, não trata de ‘renúncia de receita’, portanto escapa ao parâmetro desenhado pelo art. 113 do ADCT. Exigir a estimativa de impacto orçamentário, segundo esse dispositivo constitucional, em situação não regida por esse artigo, significa violá-lo”.

Alega que “o art. 113 do ADCT, ainda que aplicável a todos os entes da Federação, não diz respeito à organização dos poderes e é, na verdade, norma transitória da CRFB, afastando-se do conceito de norma de reprodução obrigatória. Destaca-se que, mesmo em matéria de processo legislativo, nem todas as normas constitucionais federais são de reprodução obrigatória”.

Afirma que “ao estender o art. 113 do ADCT à Câmara de Santo André, ainda que o Parlamento não tenha a estrutura necessária aos estudos exigidos por tal dispositivo, o acórdão restringiu a atuação do Legislativo municipal e, em consequência, violou o art. 2º da CRFB, reproduzido no art. 5º da Constituição do Estado de São Paulo, pois este dispositivo, a par de consagrar a separação funcional dos poderes, também afirma a independência e a autonomia do Poder Legislativo”.

O Ministério Público Federal, em parecer da lavra da Subprocuradora-Geral da República, Dra. Maria Caetana Cintra Santos opinou pelo não provimento do recurso extraordinário assentando a seguinte conclusão:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. LEI MUNICIPAL. PREVISÃO DE RENÚNCIA DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. ANÁLISE DE IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. INEXISTÊNCIA. ART. 113 DO ADCT. OBRIGAÇÃO DIRIGIDA A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA SEDIMENTADA NO STF.

- Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário

Esse é o relatório. Decido.

2. Correto o acórdão recorrido.

O art. 113 do ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias prevê que qualquer proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro.

O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que aquele dispositivo se constitui em norma de reprodução obrigatória a todos os entes federativos. Nesse sentido, os seguintes acórdãos (com meus grifos):

CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE.

1. A imunidade de templos não afasta a incidência de tributos sobre operações em que as entidades imunes figurem como contribuintes de fato. Precedentes.

(...).

3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirige-se a todos os níveis federativos.

4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente.

(ADI 5.816, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 26 de novembro de 2019)

.......................................................................................................

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IPVA. ISENÇÃO. AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO.

1. Ação direta contra a Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, que acrescentou o inciso VIII e o § 10 ao art. 98 da Lei estadual nº 59/1993. As normas impugnadas versam sobre a concessão de isenção do imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) às motocicletas, motonetas e ciclomotores com potência de até 160 cilindradas.

2. Inconstitucionalidade formal. Ausência de elaboração de estudo de impacto orçamentário e financeiro. O art. 113 do ADCT foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar “o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”. A regra em questão, porém, não se restringe à União, conforme a sua interpretação literal, teleológica e sistemática.

3. Primeiro, a redação do dispositivo não determina que a regra seja limitada à União, sendo possível a sua extensão aos demais entes. Segundo, a norma, ao buscar a gestão fiscal responsável, concretiza princípios constitucionais como a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência (art. 37 da CF/1988). Terceiro, a inclusão do art. 113 do ADCT acompanha o tratamento que já vinha sendo conferido ao tema pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, aplicável a todos os entes da Federação.

4. A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não atenta contra a forma federativa, notadamente a autonomia financeira dos entes. Esse requisito visa a permitir que o legislador, como poder vocacionado para a instituição de benefícios fiscais, compreenda a extensão financeira de sua opção política.

5. Com base no art. 113 do ADCT, toda “proposição legislativa [federal, estadual, distrital ou municipal] que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”, em linha com a previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

6. A Lei Complementar do Estado de Roraima nº 278/2019 incorreu em vício de inconstitucionalidade formal, por violação ao art. 113 do ADCT.

7. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, por violação ao art. 113 do ADCT.

8. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT.”.

(ADI 6.303, ministro Roberto Barroso, DJe de 18 de março de 2022)

.......................................................................................................

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. IPTU. ISENÇÃO. ANÁLISE DE IMPACTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. INEXISTÊNCIA. ART. 113 DO ADCT. OBRIGAÇÃO DIRIGIDA A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. DISSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CASSAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. REMESSA À CORTE LOCAL PARA JULGAMENTO DA AÇÃO DIRETA. POSSIBILIDADE.

1. O entendimento assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o art. 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes.

2. A existência de precedentes firmados pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal autoriza o julgamento imediato de causas que versem o mesmo tema. Na esteira da jurisprudência desta Suprema Corte, cabível a cassação do acórdão recorrido e a determinação da remessa dos autos à Corte de origem para julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, considerada a orientação deste Supremo Tribunal.

3. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada.

4. Agravo interno conhecido e não provido.

(RE 1.300.587 ED AgR, ministra Rosa Weber, DJe de 2 de dezembro de 2021)

Nessa mesma linha, as seguintes decisões monocráticas: ARE 1.433.848, ministro Roberto Barroso, DJe de 4 de maio de 2023; RE 1.398.408, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 16 de setembro de 2022.

Vê-se, assim, que o acórdão do Tribunal de origem está em conformidade com o entendimento vinculante desta Suprema Corte.

3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.

Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie –, a sua incidência é indevida.

4. Publique-se.

Brasília, 1º de outubro de 2024.

Ministro NUNES MARQUES

Relator

Documento assinado digitalmente