Informações do processo MS 26529

PAUTA DE JULGAMENTOS

PAUTA Nº 32/2016 - Elaborada nos termos do art. 935 do Código de
Processo Civil e do art. 83 do Regimento Interno do Supremo Tribunal
Federal, para julgamento dos processos abaixo relacionados:

Decisão : A Turma, por votação unânime, negou provimento ao
agravo regimental, nos termos do voto do Relator. Ausente, justificadamente,
o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli.
2ª Turma , 15.3.2016.

EMENTA

Agravo regimental em mandado de segurança. Decisão do
Tribunal de Contas da União. Aposentadoria. Ato complexo. Registro no
TCU. Decadência. Inaplicabilidade. Conclusão pela ilegalidade do ato de
concessão de aposentadoria. Possibilidade. Não há direito adquirido a
regime jurídico. Ausência de violação dos princípios da separação dos
poderes, da coisa julgada e da segurança jurídica. Agravo regimental
não provido.

1. Consoante jurisprudência da Corte, não há direito adquirido a
regime jurídico referente à composição dos vencimentos de servidor público,
podendo, destarte, a Corte de Contas da União concluir pela ilegalidade do
ato de concessão de aposentadoria se a conclusão obtida, embora
respeitando decisão judicial transitada em julgado, se fundamentar na
alteração do substrato fático-jurídico em que proferido o decisum (tais como
alteração do regime jurídico do vínculo ou reestruturação da carreira).

2. É pacífica a jurisprudência da Corte no sentido de que o ato
concessivo de aposentadoria, pensão ou reforma configura ato complexo, cujo
aperfeiçoamento somente ocorre com o registro perante a Corte de Contas,
após submissão a juízo de legalidade. Assim, a aplicação do prazo
decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99 somente se opera a partir
da publicação do referido registro.

3. Agravo regimental não provido.

Decisão : A Turma, por votação unânime, negou provimento ao
agravo regimental, nos termos do voto do Relator. Ausente, justificadamente,
o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli.
2ª Turma , 15.3.2016.

DECISÃO:

Vistos.

Cuida-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado
contra ato do TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU) que negou registro de
aposentadoria e determinou a suspensão do pagamento de parcela
incorporada ao contracheque sob a rubrica de decisão judicial transitada em
julgado.

Em síntese, são os fundamentos desta ação:

a) decadência do direito da Administração Pública rever seus próprios

atos cujos efeitos sejam favoráveis aos destinatários de boa-fé (art. 54 da lei
nº 9.784/99), tendo em vista o transcurso de mais de 5 (cinco) anos desde a
concessão da aposentadoria ;

b) violação aos princípios constitucionais da coisa julgada, do direito
adquirido, da segurança jurídica e da boa-fé, uma vez que o gozo da parcela
remuneratória foi reconhecido em título judicial transitado em julgado;

c) violação ao princípio da separação dos Poderes, uma vez que o
TCU, por ser instância administrativa, não teria competência para rescindir
decisão proferida pelo Poder Judiciário, no exercício de sua função típica.

Requerem que seja anulada a decisão do TCU, assegurando a
continuidade do pagamento da parcela remuneratória na forma em que vinha
sendo paga.

É o relatório.

Inicialmente, assento que a pendência de conclusão do julgamento
dos MS nºs 23.394/DF e 26.156/DF não mais representa óbice à apreciação
deste mandamus , apresentando-se como mera circunstância fática
decorrente do início do julgamento dos writs no Plenário do STF antes da
edição da ER nº 49/14 (publicada em 3/6/14) – a qual atribuiu aos órgãos
colegiados fracionários do STF a competência para a apreciação dos
mandados de segurança contra atos do TCU.

Isso porque, após alteração regimental, inúmeros julgados firmaram-
se, de forma unânime , com consonância de entendimento entre a Primeira
e a Segunda Turmas do STF.

Prossigo.

O ato concessivo de aposentadoria, pensão ou reforma qualifica-se
como ato complexo, ou seja, seu aperfeiçoamento ocorre com o registro
perante a Corte de Contas, após juízo de legalidade do ato, somente se
aplicando o prazo decadencial previsto pelo artigo 54 da Lei nº 9.784/99 a
partir da publicação do registro, conforme iterativa jurisprudência desta
Suprema Corte:

“AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA.
APOSENTADORIA. REGISTRO NO TCU. ATO COMPLEXO. DECADÊNCIA
NÃO CONFIGURADA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO
E DA AMPLA DEFESA. INOCORRÊNCIA. A CONTAGEM RECÍPROCA DO
TEMPO DE SERVIÇO PRESSUPÕE A COMPROVAÇÃO DO
RECOLHIMENTO DAS CONTRIBUIÇÕES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE
SE NEGA PROVIMENTO” (MS nº 26.734/DF-AgR, Relator o Ministro Luiz
Fux , Primeira Turma, DJe de 22/4/15).

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE APOSENTADORIA.
ATO COMPLEXO. CONTROLE EXTERNO PELO TRIBUNAL DE CONTAS.
INAPLICABILIDADE DA DECADÊNCIA PREVISTA NO ART. 54 DA LEI N.
9.784/1999. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS. SÚMULA N.
279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL
SE NEGA PROVIMENTO” (RE nº 847.584/MG-AgR, relatora a Ministra
Cármen Lúcia , Segunda turma, DJe de 18/12/14).

“[...] . 2. O ato de aposentadoria consubstancia ato administrativo
complexo, aperfeiçoando-se somente com o registro perante o Tribunal de
Contas. Submetido a condição resolutiva, não se operam os efeitos da
decadência antes da vontade final da Administração.” (MS nº 25.072/DF,
Relator p/ acórdão o Ministro Eros Grau , Tribunal Pleno, DJe de 27/4/07).

“MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA
UNIÃO. APOSENTADORIA DE MAGISTRADO. NÃO-PREENCHIMENTO DA
TOTALIDADE DOS REQUISITOS PARA A OBTENÇÃO DA VANTAGEM
PREVISTA NO ART. 184, INC. II, DA LEI N. 1.711/1952. INAPLICABILIDADE
DO ART. 250 DA LEI N. 8.112/1990. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA E
OFENSA AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE SALÁRIOS NÃO
CONFIGURADAS. 1. O direito à aposentação com a vantagem prevista no
inciso II do art. 184 da Lei n. 1.711/1952 exige que o Interessado tenha,
concomitantemente, prestado trinta e cinco anos de serviço (no caso do
Magistrado-Impetrante, trinta anos) e sido ocupante do último cargo da
respectiva carreira. O Impetrante preencheu apenas o segundo requisito em
13.7.1993, quando em vigor a Lei n. 8.112/1990. 2. A limitação temporal
estabelecida no art. 250 da Lei n. 8.112/1990 para a concessão da vantagem
pleiteada teve aplicação até 19.4.1992, data em que o Impetrante ainda não
havia tomado posse no cargo de Juiz togado do Tribunal Regional do Trabalho
da 2ª Região. 3. O Supremo Tribunal Federal pacificou entendimento de
que, sendo a aposentadoria ato complexo, que só se aperfeiçoa com o
registro no Tribunal de Contas da União, o prazo decadencial da Lei n.
9.784/99 tem início a partir de sua publicação . Aposentadoria do Impetrante
não registrada: inocorrência da decadência administrativa. 4. A redução de
proventos de aposentadoria, quando concedida em desacordo com a lei, não
ofende o princípio da irredutibilidade de vencimentos. Precedentes. 5.
Segurança denegada” (MS nº 25.552/DF, Relatora a Ministra Cármen Lúcia ,
Tribunal Pleno, DJe de 30/5/08, grifei).

Assim, a tese de que o objeto deste mandamus constitui ato jurídico
perfeito não merece prosperar, bem como o fundamento da decadência do
direito da Administração Pública de rever o ato concessivo de aposentadoria.

É pacífico no STF o entendimento de que os efeitos da decisão
proferida pela Justiça do Trabalho “ficam limitados ao início da vigência da lei
que modificou o regime de trabalho (de celetista para estatutário)” (RE nº
447.592/RS-AgR, Relator o Ministro Teori Zavascki , Segunda Turma, DJe de
3/9/13). Ainda nesse sentido:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO

RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. SERVIDOR PÚBLICO.
TRANPOSIÇÃO DE REGIME JURÍDICO. MANUTENÇÃO DE VANTAGEM
SALARIAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. 1. A jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que os efeitos das sentenças
oriundas da Justiça do Trabalho se limitam à data da transmudação do
servidor celetista para o Regime Jurídico Único. 2. A verificação da alegada
existência de decesso remuneratório implicaria no reexame dos fatos e provas
constantes nos autos. Nessas condições, incide o disposto na Súmula
279/STF. 3. Embargos conhecidos como agravo regimental a que se nega
provimento” (ARE nº 801.987/RN-ED-segundos, Relator o Ministro Roberto
Barroso , Primeira Turma, DJe de 6/8/15).

“DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS.
NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL NÃO CONFIGURADA.
EFEITOS DA SENTENÇA TRABALHISTA LIMITADOS À DATA DA
INSTITUIÇÃO DO REGIME JURÍDICO ÚNICO. LEI 8.112/1990. ACÓRDÃO
RECORRIDO PUBLICADO EM 12.12.2008. Inexiste violação do artigo 93, IX,
da Constituição Federal. Na compreensão desta Suprema Corte, o texto
constitucional exige que o órgão jurisdicional explicite as razões de seu
convencimento, sem necessidade, contudo, do exame detalhado de cada
argumento esgrimido pelas partes. O entendimento desta Corte é no sentido
de que os efeitos da sentença condenatória proferida na Justiça do Trabalho
limita-se à data da instituição do Regime Jurídico Único. O exame da alegada
ofensa aos arts. 5º, XXXV, XXXVI, LIV e LV, e 37, XV, da Constituição Federal,
dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à
espécie o que refoge à competência jurisdicional extraordinária, prevista no
art. 102 da Constituição Federal. Agravo regimental conhecido e não provido”
(AI nº 859.743/RO-AgR, Relatora a Ministra Rosa Webber , Primeira Turma,
DJe de 26/2/14).

A jurisprudência do STF é incontroversa também quanto à ausência
de direito adquirido de servidor público a regime jurídico e a forma de
composição da remuneração, sendo assegurada, quando implementada as
alterações, a irredutibilidade de vencimentos:

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM
AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO.
AUSÊNCIA DE PRELIMINAR FUNDAMENTADA DE REPERCUSSÃO
GERAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO E
À FORMA DE CÁLCULO DA REMUNERAÇÃO . PRECEDENTES. A parte
recorrente não apresentou mínima fundamentação quanto à repercussão
geral das questões constitucionais discutidas, limitando-se a fazer
observações genéricas sobre o tema. A peça de recurso, portanto, não atende
ao disposto no art. 543-A, § 2º, do CPC. Precedente. O Supremo Tribunal
Federal possui firme entendimento no sentido de que não há direito
adquirido a regime jurídico, sendo assegurada somente a irredutibilidade
de vencimentos. Precedentes. Hipótese em que dissentir da conclusão do
Tribunal de origem no sentido de que a remuneração dos agravantes não
sofreu nenhuma redução nominal exigiria o reexame dos fatos e do material
probatório constantes dos autos. Incidência da Súmula 279/STF. Agravo
regimental a que se nega provimento” (ARE nº 833.399/PE-AgR, Relator o
Ministro Roberto Barroso , Primeira Turma, DJe de 16/12/14).

“Agravo regimental no recurso extraordinário. Servidor público.
Estabilidade financeira. Manutenção da forma de composição da
remuneração. Impossibilidade. Inexistência de direito adquirido a regime
jurídico. Precedentes. 1. É pacífica a jurisprudência da Corte no sentido de
que, embora constitucional o instituto da estabilidade financeira, não há direito
adquirido a regime jurídico, ficando assegurada a irredutibilidade de
vencimentos. 2. É possível ao legislador desvincular, para o futuro, a forma de
calcular gratificação incorporada pelo servidor em razão de ter ocupado
função/cargo comissionado, submetendo-a aos índices gerais de revisão, sem
que isso represente violação do texto constitucional. 3. Agravo regimental não
provido” (RE nº 752.073/MS-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de
8/10/14).

“Agravo regimental em embargos de divergência em agravo
regimental em agravo de instrumento. 2. Modificação dos critérios de cálculo
de vantagem funcional. Possibilidade. Direito adquirido a regime jurídico.
Inexistência. 3. Ofensa ao princípio constitucional da irredutibilidade de
vencimentos. Ausência. 4. Necessidade de reexame de fatos e provas.
Súmula 279. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI nº
747.988/RJ-AgR-EDv-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes , Tribunal
Pleno, DJe de 1º/9/14).

Note-se que, no tocante a irredutibilidade de vencimentos:

a) Essa garantia não alcança parcelas pagas de forma ilegal:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL.
FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. ÔNUS DO RECORRENTE. NORMAS
CONSTITUCIONAIS DE CONTEÚDO GENÉRICO PARA INTERFERIR NO
CASO DOS AUTOS. SÚMULA 284/STF. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO
CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. OFENSA CONSTITUCIONAL
REFLEXA. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. ARE 748.371 (REL.
MIN. GILMAR MENDES, TEMA 660). REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO.
SÚMULA 279/STF. EMPREGADO PÚBLICO. REVISÃO DO ATO DE
APOSENTADORIA. SUPRESSÃO DE VERBA CONSIDERADA ILEGAL.
INFRINGÊNCIA À GARANTIA DA IRREDUTIBILIDADE SALARIAL.
INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE
NEGA PROVIMENTO” (RE nº 597.734/RS-AgR, Relator o Ministro Teori

Zavaski , Segunda Turma, DJe de 2/9/14).

b) Essa garantia não é violada quando há absorção de determinada
vantagem por reajustes sucessivos concedidos na remuneração:

“Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo.
Gratificação de incentivo profissional. Direito adquirido a regime jurídico.
Inexistência. Vantagem absorvida em reajustes sucessivos. Irredutibilidade de
vencimentos preservada. Precedentes. 1. A Corte, no exame do RE nº
563.965/RN, cuja repercussão geral foi reconhecida, Relatora a Ministra
Cármen Lúcia, reafirmou a jurisprudência de que não há direito adquirido a
regime jurídico, desde que assegurada a irredutibilidade de vencimentos. 2. A
absorção de determinada vantagem por reajustes sucessivos não viola o
princípio da irredutibilidade de vencimentos. 3. Agravo regimental não provido”
(ARE nº 848.898/CE-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de
8/4/2015).

Dessa perspectiva, o STF, modificando a jurisprudência anterior (que
afirmava a impossibilidade de o Tribunal de Contas da União determinar a
exclusão de vantagem remuneratória concedida a servidor público por decisão
judicial com trânsito em julgado), assentou que não há violação à garantia
constitucional da coisa julgada quando a determinação da Corte de
Contas da União estiver fundamentada na alteração do substrato fático-
jurídico em que proferida a decisão judicial (tais como alteração do regime
jurídico do vínculo ou reestruturação da carreira), mesmo que repercuta sobre
o pagamento de parcela remuneratória cujo direito fora reconhecido em
decisão judicial transitada em julgado. Vide :

“Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Decisão do
Tribunal de Contas da União. Ilegalidade do ato de aposentação. Supressão,
nos proventos, do pagamento do percentual relativo à URP de fevereiro/89
(26,05%) e ao gatilho salarial (Decreto-Lei 2.335/87), incorporados por
decisão transitada em julgado. Possibilidade. Ato juridicamente complexo que
se aperfeiçoa com o registro do Tribunal de Contas. 3. Decadência
administrativa. Art. 54 da Lei 9.784/99. Inaplicabilidade. 4. Inexistência de
ofensa ao direito adquirido, à segurança jurídica e à irredutibilidade de
vencimentos. Não há direito adquirido a regime jurídico referente à
composição dos vencimentos de servidor público. Modificações do contexto