Informações do processo ACO 2836

DISTRIBUÍDO POR PREVENÇÃO

Vistos etc.

Defiro o quanto requerido na petição objeto do evento nº 15 dos autos
eletrônicos.

Cumpra-se, com a reclamada urgência, a decisão monocrática
proferida (evento nº 14), procedendo-se com a remessa dos autos à justiça
Federal de Primeira Instância no Estado de Santa Catarina.

Publique-se.

Brasília, DF, 01 de abril de 2016.

Ministra Rosa Weber
Relatora

Ata da Quinquagésima Quarta Distribuição realizada em 19 de março
de 2016.

Foram distribuídos os seguintes feitos, pelo sistema de
processamento de dados:

Vistos etc.

Cuidam os autos de Ação Cível Originária ajuizada pelo Estado de
Santa Catarina em face da União e da Agência Nacional de Aviação Civil –
ANAC, com fundamento no art. 102, I, “f”, da Constituição Federal, bem assim
no art. 247 e seguintes do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
Narra o Estado autor que, equivocadamente, teve contra si lavrados
três autos de infração pela ANAC (eventos nºs 4, 5 e 6 dos presentes autos
eletrônicos), os quais seguem adiante resumidos, tal qual o foram na petição
inicial do feito:

Auto de Infração n. 436/2010

Histórico: foi lavrado em 27/01/2010, no aeroporto de Chapecó
(SBCH), conforme relatado no ria nº 0001E/SIA-GFIS/2010, de 29/10/2010, foi
constatado que a, administração aeroportuária, não observou em seu
estacionamento destinado ao público, pelo menos dois por cento (2%) do total
de vagas para veículos que transportem pessoa portadora de deficiência,
conforme especificações técnicas de desenho e traçado, estabelecidos nas
normas técnicas de acessibilidade da ABNT.

Capitulação: Artigo 289, inciso I, do CBA c/c Resolução nº 25/2008,
anexo II, tabela IV e item 13.

Auto de Infração n. 832/2010

Histórico: Foi lavrado em 26/01/2010, foi constatado que, a
administração do aeroporto de Chapecó (SBCH), não realiza exercícios
simulados de apoderamento ilícito de aeronave e exercícios simulados de
ameaça de bomba dentre dos prazos previstos pela legislação.

Capitulação: Artigo 36 § 1° c/c Artigo 289 inciso I, ambos da Lei
7.565, de 19/12/1986 (CBA) e Resolução ANAC nº 25, de 25/04/2008, anexo 3
tabela III – Segurança da Aviação Civil-Administração Aeroportuária – Item 7.
Auto de Infração n. 261/2011

Histórico: Em 01/02/2011, foi constatado que, a administração do
aeroporto de Chapecó (SBCH), deixou de realizar as medições periódicas dos
coeficientes de atrito e de textura da pista de pouso e decolagem de
aeródromo público, ou realizar em intervalos maiores do que os estabelecidos
pela ANAC

Capitulação: Artigo 36, § 1º, e inciso I do art. 289 do CBA, c/c
Resolução ANAC Nº 88/2009, ART. 2º, inciso V, c/c Decisão da Diretoria da
ANAC nº 111, de 12/08/2010, art. 6º, c/c Resolução ANAC nº 25/2008, Anexo
III - Tabela II, item 12.

Os autos de infração referidos, a seu turno, prossegue o relato,
culminaram na aplicação de multas pecuniárias ao Estado de Santa

Catarina, no valor total de R$157.500,00 (cento e cinquenta e sete mil e
quinhentos reais – valores históricos), cujos inadimplementos respaldaram a
inscrição dos débitos em dívida ativa, a promoção das correspondentes
execuções fiscais e a inscrição do Estado devedor no CADIN, conforme se
extrai dos documentos constantes do evento nº 8 dos autos.

Pretendendo o reconhecimento da nulidade dos autos de infração,
explana o autor que ele e a União firmaram, em princípios da década de
noventa, termo de convênio (evento nº 2) cujo objeto é a cessão da
administração, operação e exploração de diversos aeródromos situados no
Estado de Santa Catarina, entre eles o aeródromo de Chapecó, onde
constatadas as irregularidades relatadas nos autos. Acresce que, na
sequência, firmou convênio com o Município de Chapecó (evento nº 3), por
meio do qual este último ente federado passou a ser o responsável pela
administração do aeródromo localizado em seu território, avença esta de
conhecimento da União e da ANAC quando da lavratura dos autos de infração
e com previsão no primeiro convênio mencionado, que alberga a seguinte
cláusula:

CLÁUSULA SEGUNDA – DO OBJETO

(...)

SUBCLÁUSULA ÚNICA

O ESTADO poderá outorgar aos Municípios, nos termos da legislação
vigente, concessão para a administração, operação, manutenção e
exploração de aeródromos públicos, cujos atos serão formalizados através de
Convênio, ficando as Prefeituras responsáveis perante o ESTADO pelas
obrigações assumidas, e ficando o ESTADO responsável perante o
MINISTÉRIO, nos termos do presente Convênio.

Sustenta, forte no princípio da intranscendência das sanções, a
inviabilidade de sua responsabilização por infrações que não cometeu, uma
vez responsável, o Município de Chapecó, pelo aeroporto, mormente
considerando que realizadas as autuações com base no poder de polícia da
ANAC na fiscalização dos aeroportos pátrios, e não nos convênios firmados,
nos quais ausente qualquer posição de sujeição entre os signatários a
autorizar a imposição de sanções jurídicas, o que reforçaria a
irresponsabilidade do Estado nas infrações noticiadas.

Subsidiariamente, defende a nulidade dos autos de infração também
por se basearem apenas em atos normativos infralegais, inexistente
fundamento legal stricto sensu  para as infrações e punições aplicadas, o que
feriria o princípio da reserva legal, conforme insculpido no art. 5º, II, da
Constituição.

Aduz que, com base no inadimplemento das multas impostas pelas
autuações impugnadas, foi promovida sua inscrição nos cadastros de
inadimplentes do Governo Federal (CAUC/SIAFI/CADIN), conforme
documentos objeto do Evento nº 8, o que estaria a impedi-lo de celebrar
novos convênios, receber transferências voluntárias e parcelas relativas a
reembolsos de financiamentos já contratados junto ao Banco do Brasil e
outras instituições financeiras internacionais (Evento nº 9), recursos estes
essenciais para a realização de obras de infraestrutura em todo o Estado
catarinense.

Busca a concessão de liminar inaudita altera parte  para:

(b) impedir que a União efetue o lançamento de restrição em nome
do Estado de Santa Catarina, ou da respectiva Secretaria de Estado de
Infraestrutura, no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal - SIAF, no Cadastro Único de Convênios - CAUC e no Cadastro
Informativo de Créditos Não Quitados do Setor Público Federal - CADIN, em
decorrência dos Autos de Infração ns. 436/2010; 832/2010 e 261/2011, todos
da Agência Nacional de Aviação Civil.

Requer, ao final, seja julgado procedente o pedido, anulando-se os
Autos de Infração ns. 436/2010; 832/2010 e 261/2011, todos da Agência
Nacional de Aviação Civil, tornando insubsistente qualquer forma de
execução, bem como determinando definitivamente que a União se abstenha
de lançar, em razão dessas autuações, qualquer restrição no Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, no
Cadastro Único de Convênio – CAUC e no Cadastro Informativo de Créditos
Não Quitados do Setor Público Federal – CADIN.

Autuado, o processo foi a mim distribuído no dia 02 de março do
correte ano.

É o relatório do essencial. Decido:

O exame dos autos revela, desde logo, não configurado conflito
federativo com a ênfase exigida pelo artigo 102, II, “f”, da CF/88 para que se
reconheça a competência originária desta Suprema Corte para o julgamento
da lide, sabidamente compreendida como excepcional e restrita (ACO 359
QO, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, 04/08/1993, MS 23.482 QO, Rel. Min.
Ilmar Galvão, DJ 05/04/2002, RE 512.468 AgR, Rel. Min. Eros Grau, DJE nº
93, divulgado em 23/05/2008, ACO 1007, rel. Min. Roberto Barroso, DJE nº
148, divulgado em 31/07/2014).

Houve tempo, é certo, que a jurisprudência da Casa reputava
suficiente a simples qualidade das pessoas envolvidas para chamar à
incidência a norma do artigo 102, I, “f”, da CF/88 (ACO 555 QO, Rel. Min.
Sepúlveda Pertence, DJ 16-09-2005, ACO 251, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de
09/06/2006).

Entretanto, com o amadurecimento da reflexão, passou-se a exigir, a
par da qualidade das pessoas envolvidas, a configuração de um conflito de
interesses com potencialidade lesiva à estrutura do pacto federativo.
Necessária se tornou, a partir da investigação casuística de cada demanda, a

presença de fatos-condição com intensidade para abalar a estabilidade da
forma federada de governo, distinguindo-se entre conflito entre entes
federados e conflito federativo, compreendido este como bastante, para os
fins do artigo 102, I, “f”, da CF/88, se for qualificado (ACO 1295-AgRsegundo/
SP, Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 02/12/2010, RE 664206 AgR/DF, Rel.
Min. Marco Aurélio, DJe de 06/02/2013, ACO 1525, Rel. Min. Teori Zavascki,
DJE nº 39 de 24/02/2014).

Com efeito, o estudo dos casos mais recentes desta Suprema Corte
revela que a jurisprudência tem trabalhado alguns padrões mínimos a partir
dos quais, postos à prova em cada caso concreto, se decide sobre a
ocorrência de conflitos federativos qualificados, tal como exigido pelo artigo
102, II, “f”, da CF/88. A partir deste método, constata-se uma tendência de
comedimento em reconhecer conflitos federativos em causas que envolvam
pendências de cunho meramente patrimonial, recusando-se,
consequentemente, a fixação da competência originária desta Suprema Corte
em tais casos. Nesse sentido: ACO 1091 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, DJE nº 171,
divulgado em 03/09/2014; ACO 2296, Rel. Min. Celso de Mello, DJE nº 112,
divulgado em 10/06/2014, ACO 2272, rel. Min. Roberto Barroso, DJE nº 104,
divulgado em 29/05/2014, ACO 983, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJE nº 83,
divulgado em 02/05/2014.

Como decorrência dessa tendência de autocontenção no
reconhecimento da competência originária nas demandas patrimoniais,
mostra-se perfeitamente consoante a jurisprudência atual desta Suprema
Corte o afastamento de sua competência originária quando a lide posta nos
autos se limita a discutir uma ou algumas autuações isoladas, sem reflexos
por qualquer ângulo no Princípio Federativo. Vale dizer, quando a lide se
mostra adstrita ao âmbito puramente intersubjetivo, sem potencialidade para
afetar os demais entes ou o pacto federativo propriamente dito.

O caso dos autos se equipara ao padrão decisório acima tratado,
porque aqui se debatem exatamente três autuações comuns, baseadas no
regular poder de polícia da ANAC, que resultaram na aplicação de multas que
alçam, somadas, o valor de R$ 157.000,00 (cento e cinquenta e sete mil
reais). Não se discute a irregularidade do exercício do poder de polícia, ou o
cabimento ou não de tais autuações, enquanto penalização de um ente
público por outro. Afirma-se, apenas, não ser o Estado autor o sujeito ativo
das infrações administrativas apontadas, pelo que se requer a nulidade dos
autos.

Trata-se, como se vê, de um litígio ordinário, próprio do federalismo
de cooperação - em que a dinâmica das relações se constrói a partir da
solidariedade institucional entre os entes federados, mediante acertos e
desacertos, litígios e composições - que nem remotamente se presta a abalar
a estrutura do pacto federativo brasileiro. Há de ser processado, portanto, no
primeiro grau de jurisdição, ausente, enfatizo, qualquer indicativo de atrito
entre os litigantes capaz de comprometer a higidez do pacto federativo.

Nesta exata linha, os seguintes precedentes do Plenário desta Casa:

COMPETÊNCIA. ART. 102, I, F, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
AÇÃO ENTRE ESTADO-MEMBRO E AUTARQUIA DA ADMINISTRAÇÃO
INDIRETA FEDERAL. INOCORRÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO.

Tratando-se de ação em que unidade federada pretende afastar termo de
embargo e auto de infração lavrados por autarquia integrante da
administração indireta federal (IBAMA) , que possui estrutura administrativa
nos Estados -- superintendências regionais -- não prevalece a competência
originária do Supremo Tribunal Federal. Inocorrência, ademais, de
controvérsia que tenha colocado em risco o equilíbrio do sistema
federativo brasileiro, interesse maior preservado no art. 102, I, f, da Carta
Magna . Agravo regimental improvido.

(STF, Tribunal Pleno, Pet. 1286 AgR/SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, j.
08/05/1997, DJ 29/05/1998.) Grifos inovados.

CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NA
AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DEMANDA OBJETIVANDO EXTINÇÃO DE
OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA DECORRENTE DE AUTO DE INFRAÇÃO.
CONTROVÉRSIA DE NATUREZA MERAMENTE PATRIMONIAL.
INEXISTÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO . PRECEDENTES.
INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DEVOLUÇÃO DOS
AUTOS À ORIGEM. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA
PROVIMENTO.

(STF, Tribunal Pleno, ACO 1350 AgR/AC, Rel. Min. Teori Zavascki, j.
18/12/2015, DJe. 22/02/2016.) Grifos inovados.

Registro, ainda, caudalosa a jurisprudência desta Suprema Corte a
afastar a sua competência originária quando adstrita, a lide, a autuações
isoladas, ainda que de natureza tributária, como se vê dos precedentes que
seguem: ACO 2445, Rel. Min. Ricardo Lewandovski, DJE nº 114, divulgado
em 12/06/2014 (anulação de lançamento fiscal previdenciário relativo a
contribuições sociais incidentes sobre contratos de prestação de serviços
celebrados com cooperativas de trabalho); ACO 2227, Rel. Min. Roberto
Barroso, DJe de 30/05/2014 (anulação de lançamento fiscal previdenciário
relativo à contribuição incidente sobre a folha de pagamento dos servidores
públicos); ACO 2345, Rel. Min. Marco Aurélio, DJE nº 98, divulgado em
22/05/2014 (anulação de lançamentos fiscais previdenciários relativos à
contribuições patronais); ACO 1412, Rel. Min. Marco Aurélio, DJE nº 56,
divulgado em 20/03/2014 (anulação de dívidas fiscais previdenciárias relativas
à suposta falta de retenção, por Estado Membro, das contribuições sociais
devidas pelas empresas prestadoras de serviços executados mediante cessão
de mão de obra); ACO 1339, Rel. Ministro Roberto Barroso, DJE 43, divulgado

em 28/02/2014 (ação anulatória de lançamento fiscal previdenciário relativo à
contribuições sociais geradas em razão de contrato de prestação de serviços
celebrados com cooperativas de trabalho); ACO 2265, Rel. Min. Teori
Zavascki, DJE nº 28, divulgado em 10/02/2014 (anulação de débitos fiscais
previdenciários em que se discute a solidariedade pelo pagamento da dívida,
direcionada a um ente estatal); ACO 2116, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJE nº
243, divulgado em 10/12/2013 (controvérsia sobre a competência entre entes
federados sobre determinados recolhimentos do ICMS devidos por empresa
privada).

Por fim, sob outro enfoque, acrescento que a análise da competência
originária desta Suprema Corte se faz a partir do pedido principal deduzido, e
não do pedido acessório. Isso significa que eventuais reflexos indiretos dos
débitos debatidos na causa (exemplo, inscrição do ente demandante nos
cadastros CADIN/CAUC em decorrência da inadimplência, como ocorrido no
caso em exame) não ensejam a instauração da competência originária desta
Corte. O pedido principal é que há de conter a perspectiva do conflito
federativo qualificado. Em suma, o risco à federação, apto a atrair a
competência originária desta Suprema Corte, deve decorrer diretamente do
pedido principal, e não se dar por via indireta, a reboque do pedido acessório.

Nesse sentido, na ACO 2345, Rel. Min. Marco Aurélio,

DISTRIBUÍDO POR PREVENÇÃO