Informações do processo MS 27965

PAUTA DE JULGAMENTOS

PAUTA Nº 13/2016 - Elaborada nos termos do art. 83 do Regimento
Interno, para julgamento dos processos abaixo relacionados:

Decisão : A Turma negou provimento aos agravos regimentais, nos
termos do voto do Relator. Unânime. Presidência do Senhor Ministro Luís
Roberto Barroso. 1ª Turma, 15.3.2016.

EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVOS
REGIMENTAIS EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS
DA UNIÃO. APOSENTADORIA. EXAME. DECADÊNCIA. NÃO
CONFIGURAÇÃO. DIREITO AO PAGAMENTO DA UNIDADE DE
REFERÊNCIA E PADRÃO – URP DE 26,05%, INCLUSIVE PARA O FUTURO,
RECONHECIDO POR SENTENÇA TRANSITADA EM JULGADO. PERDA DA
EFICÁCIA VINCULANTE DA DECISÃO JUDICIAL, EM RAZÃO DA
SUPERVENIENTE ALTERAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E
JURÍDICOS QUE LHE DERAM SUPORTE. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À
GARANTIA DA COISA JULGADA, DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA BOA-FÉ
E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. DEVOLUÇÃO DAS VERBAS
PERCEBIDAS. IMPOSSIBILIDADE.

1. Nos termos da jurisprudência do STF, o ato de concessão de
aposentadoria é complexo, aperfeiçoando-se somente após a sua apreciação
pelo Tribunal de Contas da União, sendo, desta forma, inaplicável o art. 54, da
Lei nº 9.784/1999, para os casos em que o TCU examina a legalidade do ato
de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.

2. Inexiste afronta ao princípio da separação de poderes quando o
TCU não desconstitui decisão advinda do Poder Judiciário, mas apenas emite
interpretação quanto à modificação das condições fáticas que justificaram a

prolação da sentença, exercendo o seu poder-dever de fiscalizar a legalidade
das concessões.

3. A eficácia temporal da sentença, cuidando-se de relação jurídica de
trato continuado, circunscreve-se aos pressupostos fáticos e jurídicos que lhe
serviram de fundamento, não se verificando ofensa ao princípio da coisa
julgada quando o TCU verifica mudanças no conjunto fático que deu suporte à
decisão.

4. Não se constata ofensa aos princípios da segurança jurídica e da
boa-fé quando a alteração do contexto fático implica alteração dos
fundamentos pelos quais o próprio direito se constituiu.

5. Esta Corte decidiu, quando do julgamento do MS 25.430, que as
verbas recebidas a título de URP, que havia sido incorporado à remuneração
dos servidores e teve sua ilegalidade declarada pelo Tribunal de Contas da
União, até o momento do julgamento, não terão que ser devolvidas, em
função dos princípios da boa-fé e da segurança jurídica, tendo em conta
expressiva mudança de jurisprudência relativamente à eventual ofensa à
coisa julgada de parcela vencimental incorporada à remuneração por força de
decisão judicial.

6. Agravos regimentais a que se nega provimento.

Decisão : A Turma negou provimento aos agravos regimentais, nos
termos do voto do Relator. Unânime. Presidência do Senhor Ministro Luís
Roberto Barroso. 1ª Turma, 15.3.2016.

DISTRIBUÍDO POR PREVENÇÃO

DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança impetrado por Loide
Celia de Brito, representada por Fernando Marques de Oliveira Moucherek,
em face de ato do Presidente do Tribunal de Contas da União, que, após
deliberação da 2ª Câmara do Tribunal, suprimiu o pagamento da URP relativa
ao mês de fevereiro de 1989 dos vencimentos da impetrante.

A impetrante suscita, inicialmente, a decadência do direito de a
Administração realizar o controle administrativo, pois a incorporação e o
consequente recebimento do percentual relativo à URP são pagos desde
1993.

A autora alega, ainda, que a vantagem havia sido incorporada por
sentença judicial transitada em julgado e que, portanto, a ordem proferida pelo
Tribunal violou a proteção da coisa julgada.

Aduz, também, ofensa ao princípio da boa fé e da proteção à
confiança dos administrados, pois o direito à incorporação também havia sido
reconhecido pelo Conselho Diretor da Função Universidade do Maranhão –
UFMA, com fulcro em diversas outras decisões judiciais. Assim, por receber
há dezesseis anos o percentual, “a impetrante não possuía meios para supor
que o Eg. Tribunal de Contas da União pudesse vir a determinar àquela
instituição federal de ensino superior a supressão do pagamento da URP” (fl.
29).

Sustenta, por fim, que o ato impugnado violou o princípio da
separação dos poderes, pois, por meio de decisão administrativa, foi retirada
a eficácia de provimento judicial.

Quando da impetração, requereu a concessão da medida liminar. No
mérito, pugna pela concessão da segurança, a fim de restabelecer o
pagamento da parcela relativa à URP e impedir a devolução de valores já
recebidos.

A liminar foi deferida pelo e. Ministro Ricardo Lewandowski apenas
para suspender os efeitos do acórdão 1.182/2006 da Câmara do Tribunal de
Contas da União, que determinou a retirada da vantagem concedida, até o
julgamento definitivo do writ .

Em sede de informações, o Tribunal alegou que o ato concessivo da
pensão ultrapassou os limites da sentença judicial, porquanto não afronta a
coisa julgada decisão que afaste pagamentos oriundos de sentenças cujo
suporte fático de aplicação tenha sido alterado. Por essa razão, os
pagamentos dos percentuais oriundos de planos econômicos não se
incorporam aos salários, tendo natureza de antecipação salarial. No caso da
impetrante, as diversas leis de reajuste geral dos servidores federais
acabaram por absorver as parcelas relativas aos planos econômicos.
Sustenta, por fim, ser inaplicável ao caso, na esteira de precedentes do
Supremo Tribunal Federal, o art. 54 da Lei 9.784/99 relativamente à
decadência administrativa.

Intimada a se manifestar, a União corroborou os argumentos
apresentados pela autoridade impetrada, aduzindo ainda, não haver ofensa
ao princípio do contraditório, tendo em vista que a competência do Tribunal foi
exercida nos termos do art. 71, III, da Constituição Federal.

O Ministério Público Federal pugna pela denegação da ordem, ao
argumento de que, “tendo passado às regras do estatuto geral do
funcionalismo público, desde que respeitado o valor nominal de seus
vencimentos, o servidor passa a ser regido por ordem jurídica outra, distinta,
que não está abarcada pela coisa julgada alcançada anteriormente” (fl. 200).

Em 17.11.2009, o Ministro Ricardo Lewandowski determinou o
sobrestamento do presente feito, a fim de que se aguardasse o julgamento de
mérito do MS 23.394.

É, em síntese, o relatório. Decido.

Em que pese o sobrestamento anteriormente deferido ter reconhecido
a vinculação entre a matéria debatida nestes autos com a que ainda deve ser
enfrentada no MS 23.394, o Plenário do Supremo Tribunal Federal julgou,
recentemente, o MS 25.430, Rel. Ministro Eros Grau, que versava sobre o

mesmo tema. A nova orientação, em verdade, apenas confirmou o
entendimento já acolhido pela Corte quando do julgamento do RE 596.663-
RG, Rel. Min. Marco Aurélio, Redator do Acórdão Min. Teori Zavascki, Dje
26.11.2014, e de diversos outros julgados proferidos nos órgãos fracionários.

Com efeito, o Tribunal reconheceu que a controvérsia em exame não
se refere ao alcance da coisa julgada, mas à eficácia temporal da sentença.
Como assentou o Relator para o acórdão, o provimento jurisdicional, ao
pronunciar juízos de certeza sobre a existência, a inexistência ou o modo de
ser das relações jurídicas, a sentença leva em consideração as circunstâncias
de fato e de direito que se apresentam no momento da sua prolação. Assim,
tratando-se de relação jurídica de trato continuado, a eficácia temporal da
sentença permanece enquanto se mantiverem inalterados esses pressupostos
fáticos e jurídicos que lhe serviram de suporte (cláusula rebus sic stantibus  ).

Por essa razão, limitada a discussão à eficácia temporal da sentença,
não haveria falar-se em rescisória, porquanto não se debate a imutabilidade
ou validade da sentença. Ademais, sequer seria o caso de se cogitar em uma
ação revisional, pois as modificações das razões de fato ou de direito, que
serviram de suporte para a sentença, operam efeitos imediata e
automaticamente, dispensando-se novo pronunciamento judicial.

No caso dos autos, tendo havido modificação da estrutura
remuneratória da impetrante, a decisão que lhe favoreceu deveria ter
produzido efeitos somente durante a vigência do regime jurídico anterior. Com
a mudança de regime, não é possível manter o pagamento de vantagem
econômica sem qualquer limitação temporal. Nesse sentido, confiram-se:

“Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE
SEGURANÇA. PROVENTOS. APOSENTADORIA. REGISTRO. ACÓRDÃO
DO TCU QUE DETERMINOU A IMEDIATA INTERRUPÇÃO DO PAGAMENTO
DA URP DE FEVEREIRO DE 1989 (26,05%). NATUREZA DE ANTECIPAÇÃO
SALARIAL. PREVISÃO LEGAL. DECISÃO JUDICIAL. ALCANCE. PRAZO
DECADENCIAL. ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784/99. INAPLICABILIDADE.
COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL ATRIBUÍDA À CORTE DE CONTAS.
MODIFICAÇÃO DE FORMA DE LCULO DA REMUNERAÇÃO. ALEGADA
OFENSA AOS PCÁRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO,
AMPLA DEFESA, COISA JULGADA, SEGURANÇA JURÍDICA E
IRREDUTIBILIDADE DOS VENCIMENTOS. INOCORRÊNCIA. PLANOS
ECONÔMICOS. REAJUSTES SALARIAIS. VANTAGEM SALARIAL
RECONHECIDA POR DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO.
REMUNERAÇÃO. ALCANCE. INEXISTÊNCIA DE OFENSA A DIREITO
ADQUIRIDO. INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO À COISA JULGADA.
SEGURANÇA DENEGADA. 1. O processo de registro de aposentadoria,
desde que não tenha transcorrido período de tempo superior a cinco anos
entre o início do processo no TCU e o indeferimento do registro, não impõe o
contraditório nesse lapso de tempo, nos termos da Súmula Vinculante nº 03
do Supremo Tribunal Federal, verbis: Nos processos perante o Tribunal de
Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da
decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que
beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de
concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. 2. A decadência
prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 não se consuma no período compreendido
entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o
posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da
União que consubstancia o exercício da competência constitucional de
controle externo (CRFB/88, art. 71, III) -, porquanto o respectivo ato de
aposentação é juridicamente complexo, que se aperfeiçoa com o registro na
Corte de Contas. Precedentes: MS 30916, Rel. Ministra Cármen Lúcia,
Primeira Turma, DJe 08.06.2012; MS 25525, Rel. Ministro Marco Aurélio,
Tribunal Pleno, DJe 19.03.2010; MS 25697, Rel. Ministra Cármen Lúcia,
Tribunal Pleno, DJe 12.03.2010. 3. As URPs Unidade de Referência de Preço
- foram previstas visando a repor o poder aquisitivo de salários e vencimentos
até a data-base da categoria, quando verificado o acerto de contas;
entendimento sumulado pelo egrégio Tribunal Superior do Trabalho, verbis:
Súmula 322: Os reajustes salariais decorrentes dos chamados "Gatilhos" e
URP's, previstos legalmente como antecipação, são devidos tão-somente até
a data-base de cada categoria. 4. A alteração por lei do regramento anterior
da composição da remuneração do agente público, assegura-se-lhes somente
a irredutibilidade da soma total antes recebida, assim concebido: os
vencimentos e proventos constitucionais e legais. Precedentes: RE
563.965/RN-RG, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 20.03.2009;
MS 24.784, Rel. Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJe 25.06.2004; RE
185255, Rel. Ministro Sydney Sanches, Primeira Turma, DJ 19.09.1997. 5. A
boa-fé na percepção de parte imotivada de vencimentos, reconhecido no
acórdão do TCU, conjura o dever de devolução. 6. A garantia fundamental da
coisa julgada (CRFB/88, art. 5º, XXXVI) não resta violada nas hipóteses em
que ocorrerem modificações no contexto fático-jurídico em que produzida -
como as inúmeras leis que reestruturam as carreiras dos servidores do Poder
Judiciário da União e fixam novos regimes jurídicos de remuneração. 7. In
casu, restou demonstrado nos autos a improcedência do pedido de
continuidade do pagamento da URP, tendo em vista, sobretudo, os reajustes
salariais advindos após à sua concessão, com destaque ao aumento salarial
provocado pela reestruturação de carreira dos docentes em universidades
federais - verbi gratia, Lei nº 11.784/2008 -, que vieram a incorporar o valor
que era pago em separado a título de antecipação salarial. 8. Segurança
denegada.”

(MS 31642, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em

02/09/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-184 DIVULG 22-09-2014
PUBLIC 23-09-2014)

“Ementa: I - CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR
PÚBLICO. APOSENTADORIA DECLARADA ILEGAL PELO TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIÃO. CÁLCULO DO ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO
COM BASE NA REMUNERAÇÃO. DIREITO RECONHECIDO POR DECISÃO
JUDICIAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. SUPERVENIÊNCIA DE NOVO
REGIME JURÍDICO. PERDA DA EFICÁCIA VINCULANTE DA DECISÃO
JUDICIAL, EM RAZÃO DA ALTERAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E
JURÍDICOS QUE LHE DERAM SUPORTE. SUBMISSÃO À CLÁUSULA
REBUS SIC STANTIBUS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À GARANTIA DA
COISA JULGADA. NÃO COMPROVAÇÃO DE VIOLAÇÃO À
IRREDUTIBILIDADE DOS VENCIMENTOS. AGRAVO REGIMENTAL DA
IMPETRANTE NÃO PROVIDO. 1. Ao pronunciar juízos de certeza sobre a
existência, a inexistência ou o modo de ser das relações jurídicas, a sentença
leva em consideração as circunstâncias de fato e de direito que se
apresentam no momento da sua prolação. Tratando-se de relação jurídica de
trato continuado, a eficácia temporal da sentença permanece enquanto se
mantiverem inalterados esses pressupostos fáticos e jurídicos que lhe
serviram de suporte (cláusula rebus sic stantibus). Assim, não atenta contra a
coisa julgada a superveniente alteração do estado de direito, em que a nova
norma jurídica tem eficácia ex nunc, sem efeitos retroativos. 2. No caso, com
o advento da Lei 8.112/1990, houve perda da eficácia vinculativa da sentença
proferida nos autos da Ação Ordinária 9248005, não mais subsistindo o direito
da impetrante ao cálculo do adicional por tempo de serviço com base em sua
remuneração, não se caracterizando qualquer inconstitucionalidade no
Acórdão TCU 3.370/2006-2ª Câmara, especialmente no que diz respeito à
garantia da coisa julgada. 3. Não há elementos probatórios suficientes que
demonstrem ter havido, com a nova forma de cálculo do adicional por tempo
de serviço, desrespeito ao princípio constitucional da irredutibilidade dos
vencimentos. 4. Agravo regimental da impetrante a que se nega provimento. II
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO.
APOSENTADORIA DECLARADA ILEGAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA
UNIÃO. NEGATIVA DE REGISTRO. BOA-FÉ DO SERVIDOR. DEVOLUÇÃO
DOS VALORES INDEVIDAMENTE RECEBIDOS. TERMO INICIAL. DATA DA
CIÊNCIA DA DECISÃO DO ÓRGÃO DE CONTAS. AGRAVO REGIMENTAL
DA UNIÃO PROVIDO. 1. Havendo boa-fé do servidor público que recebe
valores indevidos a título de aposentadoria, o termo inicial para devolução dos
valores deve corresponder à data em que teve conhecimento do ato que
considerou ilegal a concessão de sua aposentadoria. 2. Agravo regimental da
União provido.”

(MS 26980 AgR, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma,
julgado em 22/04/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-086 DIVULG
07-05-2014 PUBLIC 08-05-2014)

Confiram-se, ainda, na Primeira Turma: MS 33.308 AgR, Rel. Min.
Roberto Barroso, DJe 02.06.2015 e MS 30.537 ED, Rel. Min. Luiz Fux, DJe
04.03.2015. Na Segunda Turma, confiram-se: MS 33.426-AgR, Rel. Min.
Celso de Mello, Dje 11.06.2015 e decisão monocrática do Ministro Gilmar
Mendes MS 30.725, Dje 04.08.2015.

Ressalte-se, por fim, que a alteração do regime jurídico garante à
impetrante o direito à irredutibilidade dos vencimentos, mas não à
manutenção no regime anterior, conforme reconheceu esta Corte no RE
563.965-RG, Rel. Ministra Cármen Lúcia, Pleno, DJe 20.03.2009.

Assim, nos termos da jurisprudência recentemente delineada, não
pode prosperar a alegação de ofensa à coisa julgada ou de violação do
princípio da separação entre os poderes.

No que tange à alegação de quebra da proteção da confiança e da
decadência administrativa, é preciso consignar que a jurisprudência desta
Corte, firmou-se no sentido de ser inaplicável o art. 54 da Lei 9.784/99, para
os casos em que o Tribunal de Contas da União examina a legalidade do ato
de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. Com efeito, a
decadência administrativa não pode consumar-se porque, sendo um ato
complexo, o ato não se aperfeiçoa enquanto não houve apreciação pela Corte
de Contas. Confira-se:

“EMENTA: I. Mandado de segurança. Tribunal de Contas da União.
Pensão temporária (L. 8.112/90, art. 217, inciso II, alínea 'b'): suspensão
liminar: presença dos seus pressupostos. 1. Ato do Tribunal de Contas da
União que, liminarmente, determinou a suspensão de quaisquer pagamentos
decorrentes de pensão temporária instituída em favor de menor cuja guarda
fora confiada ao servidor falecido, seu avô. 2. Caracterização do periculum in
mora, dada a necessidade de prevenir lesão ao Erário e garantir a eficácia de
eventual decisão futura, diante de grave suspeita de vícios na sua concessão
e, principalmente, quando a sua retirada não significa o desamparo de
pretenso titular. 3. Plausibilidade da tese que exige a comprovação da
dependência econômica para recebimento da pensão temporária prevista na
letra b do inciso II do art. 217 da L. 8.112/90, tendo em vista que, no caso, à
vista da capacidade econômica dos pais do beneficiário, apurada pela equipe
de auditoria, não se pode inferir que a dependência econômica tenha sido a
única causa para a concessão da guarda do requerente aos avós. II. Mandado
de segurança: alegação improcedente de prejuízo. Indiferente para a
continuidade do processo a perda do benefício pelo impetrante por ter atingido
a idade limite de vinte e um anos: dada a confirmação, em decisão de mérito,
do entendimento do TCU manifestado na cautelar - objeto desta impetração -
mantém-se o interesse do requerente no julgamento do mérito do mandado de

segurança, já que, se concedida a ordem, estaria ele resguardado de devolver
os valores recebidos desde a decisão impugnada. III. Contraditório, ampla
defesa e devido processo legal: exigência afastada nos casos em que o
Tribunal de Contas da União, no exercício do controle externo que lhe atribui a
Constituição (art. 71, III), aprecia a legalidade da concessão de aposentadoria
ou pensão, só após o que se aperfeiçoa o ato complexo, dotando-o de
definitividade administrativa. IV. Tribunal de Contas da União: controle externo:
não consumação de decadência administrativa, por não se aplicar o prazo
previsto no art. 54 da L. 9.784/99, dado o não aperfeiçoamento do ato
complexo de concessão.”

(MS 25409, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal
Pleno, julgado em 15/03/2007, DJe-018 DIVULG 17-05-2007 PUBLIC
18-05-2007 DJ 18-05-2007 PP-00065 EMENT VOL-02276-01 PP-00132
LEXSTF v. 29, n. 342, 2007, p. 142-164)

Tal entendimento foi confirmado em um recente precedente da
Primeira Turma:

“O ato de concessão de aposentadoria é complexo, de modo que só
se aperfeiçoa com o exame de sua legalidade e subsequente registro pelo
Tribunal de Contas da União. Assim, enquanto não aperfeiçoado o