Origem: ACO - 48675 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL Procedência: SÃO PAULO DECISÃO: Trata-se de ação cível originária (com Ação Cautelar 704 apensada), movida pelo Estado de São Paulo em face da União, na qual se discute a validade da retenção pela ré de valores que deveriam ser repassados ao autor, à luz da legislação e do contrato particular de refinanciamento e financiamento de dívida celebrado entre as partes e a Viação Aérea São Paulo S.A. (VASP), em 26 de setembro de 1990. O autor referiu que o contrato celebrado entre a União e a VASP S.A., no qual se apresentava inicialmente como garantidor-fiador, seguiu o disposto na Lei 7.976/89, quanto às condições de pagamento. Argumentou que o referido diploma legal estabelecia as condições de pagamento da dívida externa brasileira junto aos credores internacionais, mediante repasses pela União aos entes beneficiários dos valores. Relatou que a VASP não efetuou os pagamentos a que se obrigara, o que ensejou a retenção dos valores que seriam repassados ao Estado de São Paulo, por parte do Tesouro Nacional, a partir do ano de 1991. Aduziu que, em 1997, houve a concessão de liminar no âmbito da Justiça Federal (fls. 67-70), em ação cautelar proposta pela VASP S.A., que sustou temporariamente a exigibilidade da dívida, com extensão dos efeitos a si. Posteriormente, com a revogação da liminar (fl. 77), a União voltou a reter as verbas destinadas ao Estado-autor, na forma do disposto no Ofício 1403 STN/COAFI/GECEX: “Entretanto, em face da revogação da liminar concedida nos autos da Ação Cautelar nº 97.03.084426-0, informo que autorizei o Banco do Brasil a realizar imediatamente a retenção das cotas de FPE e IPI Exportação desse Ente Federado, bem como a retenção de seus créditos de ICMS previstos na Lei Complementar nº 87, de 13.09.1996 (Lei Kandir), conforme disposto no § 3º do art. 31 do referido diploma legal, e de fomento à exportação, consoante ao estabelecido nos arts. 4º e 5º da Medida Provisória nº 237, de 27.01.2005, para pagamento da dívida inadimplida de responsabilidade da VASP, relativamente ao Contrato epigrafado, até que satisfeitos os valores vencidos e não liquidados, que montam R$ 590.715.183,55, posição em 28.02.2005”. (fl. 79) Diante de tal atitude da União, o Estado-autor ingressou, nesta Corte, com a Ação Cautelar 704, na qual houve nova sustação do procedimento de retenção acima indicado, com determinação de devolução das quantias unilateralmente retidas (fls. 158-160). Afirmou que sua participação no acordado limitava-se à garantia das obrigações da VASP junto à União, nos termos da Lei 7.976/89, que previa a retenção apenas das cotas do Fundo de Participação dos Estados, conforme consta no preâmbulo do contrato (fls. 2-27). Alegou, também, que a garantia na condição de fiador recaía sobre dívida que teve a exigibilidade suspensa por liminar, cuja eficácia durou mais de sete anos, impedindo que a União agisse em desfavor da VASP S.A. para a satisfação do crédito, o que teria postergado o vencimento do débito. Nesse sentido, acrescentou que as parcelas vencidas somente voltariam a ser exigíveis com a sua prévia constituição em mora, na forma dos art. 332 e 397, parágrafo único, do Código Civil, diante da comprovação da revogação da liminar outrora concedida. Ainda, sustentou ser indevida a execução imediata da integralidade do contrato, em desrespeito ao previsto para pagamento das prestações. No tocante ao cálculo do quantum debeatur , salientou que não há certeza quanto ao valor devido à União, além de considerar que a retenção de receitas, nos termos pretendidos pela ré, ultrapassa o previsto na cláusula oitava do contrato firmado entre as partes, que alude apenas à cessão pro solvendo de receitas previstas no art. 159 da Constituição Federal. Defendeu que estariam excluídos da retenção os repasses referentes aos créditos de ICMS previstos na Lei Complementar 87/96 (Lei Kandir), bem como parcela do auxílio financeiro destinado ao fomento das exportações de que dispõe a Medida Provisória 237/05. Ainda sobre a inaplicabilidade do disposto na Lei Kandir, argumentou que o respectivo art. 31, § 3º, não se aplicaria ao caso vertente, uma vez que não haveria mora e inadimplência por parte do Estado-autor, mas sim da VASP S.A. em relação à credora. Igualmente, afirmou que estariam excluídos os créditos alusivos ao IPI-Exportação, tendo em vista que, embora previstos no art. 159 do Texto Constitucional, o preâmbulo do contrato menciona apenas as cotas do Fundo de Participação dos Estados. Aludiu, ainda, acerca da possibilidade de compensação de dívidas entre a VASP e a União, uma vez que a empresa aérea possuiria crédito de cerca de R$ 1,5 bilhão em desfavor da União, relativo à compensação pelo congelamento de tarifas que havia sido imposto por planos econômicos pretéritos, conforme decisão favorável do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (Apelação 1997.01.00.028532-7/DF). Ressaltou que a União interpôs recurso especial ao Superior Tribunal de Justiça (REsp 651927) e, em razão da ausência de efeito suspensivo, o crédito da sociedade anônima seria dotado de certeza e liquidez, o que autorizaria a compensação na forma dos arts. 368 e 369 do Código Civil. De forma subsidiária, caso não se entendesse pela possibilidade de compensação, contra-argumentou que a execução da garantia prestada pelo Estado deveria ficar condicionada ao efetivo acertamento do valor do débito afiançado, de tal forma que o Estado fiador não poderia ser prejudicado. Por fim, alegou a má-fé processual da União, haja vista que esta teria cobrado os valores do Estado-autor antes mesmo de exaurir as possibilidades de obter recursos junto à devedora principal, VASP, mediante inscrição em dívida ativa. A União, em contestação (fls. 184/200), afirmou que a VASP contraiu no exterior dívidas de quatro tipos: débitos regidos pela Lei 7.976/89; dívidas de médio e longo prazo, relativas ao acordo externo 1992 Brazil Financing Plan; dívidas associadas ao Bond Exchange Agreement; e débitos referentes a acordo realizado com o Clube de Paris. Salientou que a dívida objeto da presente ação é a do primeiro tipo, acrescentando que os referidos débitos não sofreram nenhuma espécie de reestruturação, de tal forma que não haveria condições de financiamento mais vantajosas obtidas pela União a ser repassadas à VASP e, portanto, não houve descumprimento da Cláusula 15ª do Contrato e do art. 4º da Lei 7.976/89. Sustentou, também, que foram interpostos recursos de apelação tanto pela União quanto pela VASP, em desfavor da sentença proferida na Justiça Federal, nos autos do Processo 94.0033172-0, os quais foram recebidos em seu efeito suspensivo, de tal forma que não haveria óbice à cobrança do débito. Aduziu, ainda, que a liminar obtida pela VASP nos autos da Medida Cautelar 97.03.84426-0, a qual impedia a União de promover a inscrição em dívida ativa ou outros meios de cobrança do débito, foi revogada por decisão mantida após o julgamento de outros recursos, o que reforçaria a possibilidade de se cobrar o débito. A respeito do quantum debeatur, apontou o acerto do cálculo, esclarecendo que o procedimento de retenção foi precedido de comunicação formal da qual constavam as razões do ato e a planilha de cálculo dos valores a serem retidos. Além disso, ressaltou que houve contato telefônico entre o Ministro da Fazenda e o Governador do Estado de São Paulo acerca dos procedimentos a serem adotados. Defendeu que a Cláusula 13ª do contrato de refinanciamento da dívida em questão dispensaria, em caso de descumprimento, formalidades judiciais ou extrajudiciais, possibilitando, inclusive, a cobrança integral do débito, o que não teria sido feito pela União. Mencionou, ainda, que o Estado- autor sequer se desincumbiu do seu ônus de apontar os valores que julgava serem devidos. Por fim, defendeu que a retenção dos repasses de verbas ao Estado- autor, com base na Lei Kandir e na MP 273/05, seria legítima e consistiria em ato vinculado de agente público em estrita obediência à lei. Em réplica (fls. 208/222), o Estado de São Paulo reiterou o pleito pela procedência dos pedidos, acrescentando que as discussões acerca da diversidade de dívidas contraídas pela VASP no exterior são estranhas ao objeto da presente ação. Argumentou que, não obstante tenha ocorrido a revogação da liminar concedida na Justiça Federal autorizando a cobrança da dívida da VASP, a União optou por não inscrever em dívida ativa e ajuizar a cobrança de seus créditos em face da referida empresa aérea, tendo em vista as notórias dificuldades financeiras enfrentadas pela empresa. Assim, afirmou que a linha de raciocínio apresentada na inicial acerca da ausência de liquidez e certeza da dívida não foi impugnada pela União. Também asseverou que o argumento da sua prévia constituição em mora para a cobrança do débito não foi confrontado. Reiterou que o julgamento singular de procedência do pedido da VASP, na ação em que se discute a possibilidade de repasse à empresa dos benefícios dos empréstimos obtidos pela União, retira do débito o caráter de certeza e de liquidez, frisando que os cálculos foram feitos unilateralmente, de forma que não podem ser levados em consideração. Defendeu, também, que a União busca promover retenção arbitrária de repasses devidos ao Estado de São Paulo, realizando indevida quitação antecipada da dívida. Frisou que a retenção dever-se-ia restringir aos repasses do Fundo de Participação dos Estados. Por fim, alegou que a pretensão da União pode causar dano na prestação de serviços essenciais a coletividade. No despacho de fl. 234, intimei as partes para explicitarem as provas que pretendessem produzir, obtendo em resposta que não teriam provas a produzir (fls. 239 e fls. 243). À fl. 254, as partes foram instadas a manifestarem-se sobre eventual solução do caso na via extrajudicial, asseverando não ter sido possível (fls. 253 e 260). Em despacho de fl. 294, intimei as partes para se manifestarem se estariam de acordo com a remessa dos autos à CCAF, para tentativa de conciliação amigável, o que foi feito, porém sem sucesso, ante a impossibilidade de conciliação amigável (fls. 331-336). Às fls. 355-360, o Estado de São Paulo apresentou manifestação. A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, opinou pela procedência parcial dos pedidos iniciais, apenas para que se declarasse a impossibilidade de a União reter os créditos de ICMS previstos na Lei Kandir, as parcelas de auxílio financeiro instituído pela MP 237/05 e as cotas do IPI- Exportação, titularizados pelo Estado de São Paulo (fls. 226/232 e 368/390). É o relatório. Passo a decidir. 1) Competência do STF Preliminarmente, atesto a existência de conflito federativo entre o Estado de São Paulo e a União, razão pela qual reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para julgar e processar a Ação Cível Originária 776, nos termos do art. 102, I, “f”, da CF, conforme passo a expor. A possibilidade de a União valer-se, manu militari , de retenção de repasses de fundos constitucionais destinados ao Estado-requerente, em suposta contrariedade à lei e ao contrato, constitui causa de propensão de ofensa ao pacto federativo, tendo em vista que tal atitude unilateral pode comprometer os compromissos financeiros e atingir a autonomia federativa, a ponto de asfixiar a provisão de receitas de um dos Entes Federativos, o que justifica a competência do STF como Tribunal da Federação. Nesse sentido, transcrevo as ementas dos seguintes precedentes do Pleno desta Corte: “SIAFI/CADIN/CAUC INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DE RONDÔNIA E DO FUNDO PENITENCIÁRIO ESTADUAL FUPEN IMINÊNCIA DE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA , EM VIRTUDE DA EXIGÊNCIA DE RECOLHIMENTO, PELO ESTADO, DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS SOBRE A REMUNERAÇÃO DE TRABALHO DOS APENADOS DO SISTEMA PENITENCIÁRIO ESTADUAL EXISTÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA OCORRÊNCIA, NA ESPÉCIE, DE SITUAÇÃO CONFIGURADORA DE PERICULUM IN MORA RISCO À CONTINUIDADE DA EXECUÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE POLÍTICAS PÚBLICAS LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. BLOQUEIO DE RECURSOS FEDERAIS CUJA EFETIVAÇÃO PODE COMPROMETER A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. - O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes, organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou