Origem: MS - 12896 - TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL Procedência: RIO DE JANEIRO Vistos etc. Contra o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, o Município de Seropédica maneja recurso extraordinário, invocando os permissivos das alíneas “a” e “b” do inciso III do art. 102 da Constituição da República. Sustenta que, ao concluir pela necessidade de coincidência entre os limites territoriais do Município de Seropédica com os do antigo distrito de Seropédica, do Município de Itaguaí, o acórdão recorrido incidiu em afronta ao art. 18, § 4º, da Magna Carta (na redação originária, anterior à dada pela EC nº 15, de 12.9.1996). Acrescenta que os limites territoriais fixados nos Decretos-Leis fluminenses nºs 1.055 e 1.056, ambos de 1943, não subsistem, pois, à luz dos critérios de solução de antinomia, previstos no art. 2º, § 1º, da Lei de Introdução ao Código Civil Brasileir o 1 , restaram revogados pela Lei nº 2.446/1995 do Estado do Rio de Janeiro. O Procurador-Geral da República opina pelo não conhecimento do recurso extraordinário. Alternativamente, caso o recurso seja conhecido, opina pelo seu não provimento. É o relatório. Decido. Na fração de interesse, transcrevo o teor do acórdão recorrido: “(...) Nessa real perspectiva, pelo que deflui do ventre dos autos, basta uma singela leitura dos documentos que acompanharam a inicial para se ver clara a dissonância entre a área que foi exposta à consulta plebiscitária e a população que dela efetivamente participou. Em face do documento de fls. 70, um contingente de quase 20 (vinte) seções eleitorais ficou à margem deste processo de decisão. Decerto não foram tais eleitores consultados a respeito da anexação da área em litígio ao território do novel município, circunstância que compromete, ao menos parcialmente, o desmembramento que se realizou. (…) Mais uma vez se frisa que, em tema de alteração dos limites territoriais dos entes federativos municipais, a Constituição republicana previu um especial procedimento legislativo para a sua implementação. Neste particular cenário, não basta a superveniência de nova lei, de idêntica ou superior categoria, aprovada segundo o rito legislativo comum, para se ter o fenômeno da revogação implícita, nos precisos termos do art. 2º, § 1º, da Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro. Aqui, mister se faz o fiel cumprimento de todos os pressupostos normativos estatuídos pelo já citado art. 18, como etapa precedente ao produto legislativo final, pois, do contrário, arranhado estaria o princípio do federalismo e comprometida resultaria a soberana vontade popular.” (fls. 217-8) Ao examinar embargos de declaração opostos pelo Município de Seropédica, o Tribunal de origem rejeitou-os, consignando os seguintes fundamentos: “(...) Ora, no espelho dos fatos, os referenciados Decretos-Leis Estaduais [1.055 e 1.056, ambos de 1943], que remontam há mais de meio século, estabeleceram as linhas divisórias entre os Municípios e Inter-Distritos destes, no caso, o 1º Distrito (sede) de Itaguaí e o 2º Distrito, hoje Município de Seropédica, definidas por linhas geográficas e topográficas, acidentes naturais, como se colhe de fs. 22, 25 e 31). Veio a Lei Estadual questionada, emancipadora tão-só do 2º Distrito de Itaguaí, elevando-o à condição de Município por reunir os pressupostos legais para tocar o seu próprio destino. Porém, ao descrever os limites, ao diverso de reproduzir a descrição primitiva, modificou-a para dilargar as fronteiras da nascente nova entidade federativa municipal, divorciando, consequentemente, a Lei Estadual nº 2.446, de 12/10/95, dos lindeiros tracejados pelo Decreto-Lei nº 1.056, de 31/12/1943, e isso sem prévia consulta plebiscitária à população do 1º Distrito do Município-desmembrado.” A leitura dos fragmentos acima transcritos evidencia que o Tribunal a quo dirimiu a controvérsia a partir do acervo probatório coligido aos autos, em especial de prova documental demonstrativa de que a população do 1º Distrito de Itaguaí, embora diretamente interessada, ficou à margem da consulta plebiscitária que, por força do art. 18, § 4º, da Magna Carta, em sua redação originária, precedeu a edição da lei de criação do Município de Seropédica (Lei nº 2446/1995 do Estado do Rio de Janeiro). Dentro dessa moldura, ao contrário do que alega o recorrente, verifico que o fundamento determinante do acórdão recorrido, para concluir pela invalidade parcial da lei de criação do Município de Seropédica, foi a ausência de consulta prévia, por meio de plebiscito, de fração da população diretamente interessada, notadamente a do 1º Distrito do Município de Itaguaí. No particular, aliás, o recorrente não desenvolveu argumentação suscetível de neutralizar os óbices indicados na decisão recorrida, remetendo toda discussão a respeito da higidez do plebiscito ao recurso especial, no qual sustentou, sem êxito, que o impetrante (Município de Itaguaí) não teria cumprido a exigência da prova do direito líquido e certo, prevista no art. 1º da então vigente Lei 1.533/1951 (Ag 258068/RJ, transitado em julgado no Superior Tribunal de Justiça). Este Supremo Tribunal Federal entende que o recorrente tem de promover a impugnação específica de todos os fundamentos da decisão atacada. A inobservância de tal orientação atrai a aplicação dos entendimentos jurisprudenciais vertidos nas Súmulas 283/STF: “ É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles ” e 284/ STF: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia”. Colho precedentes nesse sentido: “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. MULTA. CARÁTER CONFISCATÓRIO. RAZÕES DISSOCIADAS. IMPOSSIBILIDADE ANÁLISE DO RECURSO. SÚMULAS 283 E 284/STF. 1. O acórdão recorrido afirmou ser inviável a 1 Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. discussão acerca da exigibilidade da multa em sede de exceção de pré- executividade. Por outro lado, as razões do recurso extraordinário limitaram- se a pugnar pelo reconhecimento do caráter confiscatório da penalidade. Nota-se, então, que os argumentos apresentados no recurso extraordinário estão dissociados dos fundamentos do acórdão recorrido. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência das Súmulas 283 e 284/STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 707173 AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 07/04/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-075 DIVULG 22-04-2015 PUBLIC 23-04-2015) “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. RAZÕES DISSOCIADAS DOS FUNDAMENTOS ADOTADOS NA DECISÃO RECORRIDA. INÉPCIA. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. MULTA. 300%. APLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO DO USO DE MULTA COM EFEITO DE CONFISCO. 1. É dever da parte interessada impugnar com precisão os fundamentos da decisão recorrida. Se o fizer em termos genéricos, ou com razões dissociadas do quadro, seu esforço será incapaz de reverter o posicionamento que lhe é desfavorável. 2. No caso em exame, a decisão agravada aplicou precedentes que reconheceram a possibilidade de reexame de multas desproporcionais, isto é, que tenham efeito confiscatório sem justificativa. A questão de fundo, portanto, é saber-se se a intensidade da punição é ou não adequada à gravidade da conduta da parte-agravada. 3. Contudo, a parte-agravante desviou-se da discussão central, para argumentar a impossibilidade de reexame da multa, com base na separação de Poderes. Inépcia das razões de agravo regimental. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (RE 455011 AgR, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 14/09/2010, DJe-190 DIVULG 07-10-2010 PUBLIC 08-10-2010 EMENT VOL-02418-05 PP-01080) “EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. ACUMULAÇÃO REMUNERADA DE CARGOS PÚBLICOS. DISCUSSÃO ACERCA DA NATUREZA DOS CARGOS. NECESSIDADE DE PRÉVIA ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA NÃO VIABILIZA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EXISTÊNCIA DE FUNDAMENTO SUFICIENTE PARA MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. APLICAÇÃO DA SÚMULA 283/STF. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 03.7.2009. O Tribunal a quo tratou de matéria infraconstitucional referente ao conceito legal de cargo público para fins de acumulação remuneratória. O exame da alegada ofensa a dispositivo constitucional dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada. Precedentes. A jurisprudência desta Corte não admite recurso extraordinário contra acórdão que contém fundamento infraconstitucional suficiente e este se torna imodificável. Aplicação da Súmula 283/STF: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.” Precedentes. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao âmbito infraconstitucional do debate. Agravo regimental conhecido e não provido.” (RE 776355 AgR, Relator(a): Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 12/08/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-167 DIVULG 28-08-2014 PUBLIC 29-08-2014) “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Existência de fundamento infraconstitucional autônomo suficiente a manter o acórdão recorrido. Enunciado 283 da Súmula do STF. 3. Necessidade de interpretar o art. 79 da Lei 1.102/1990 do Estado de Mato Grosso do Sul. Impossibilidade de análise da legislação local. Incidência do Enunciado 280 da Súmula desta Corte. 4. Ausência de argumentos suficientes a infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 729526 AgR, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 28/04/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-087 DIVULG 11-05-2015 PUBLIC 12-05-2015) De todo modo, ainda que, no recurso extraordinário, o Município de Seropédica tivesse abordado a questão específica do vício da consulta plebiscitária, desenvolvendo argumentos voltados a infirmar o acórdão recorrido, melhor sorte não lhe assistiria, pois, quer pela impossibilidade de esta Suprema Corte promover o exame à luz de legislação local (Súmula 280/ STF), quer pela inviabilidade de revolver fatos e provas nesta etapa processual (Súmula 279/STF), não há como modificar, em sede de apelo extremo, a conclusão a que chegou o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, a respeito da incongruência entre a área fixada, na Lei fluminense nº 2.446/1995, para o novel ente político municipal e a população abarcada pela consulta plebiscitária exigida pelo art. 18, § 4º, da Constituição da República. A propósito, uma vez que a jurisprudência desta Casa chancela o uso da técnica da motivação per relationem , adoto, ainda, como razões de decidir, os fundamentos constantes do parecer exarado pelo Procurador-Geral da República nestes autos: “(...) O recurso não deve ser conhecido. Em primeiro lugar, o recorrente não demonstra, de forma clara, em que termos o acórdão vergastado teria violado a redação do artigo apontado como afrontado (art. 18, § 4º, da CF). Incidente, no caso, o óbice da Súmula 284/STF: ‘é inadmissível o recurso extraordinário quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia'. Além disso, em sendo necessário o exame prévio de legislação infraconstitucional (no caso, os Decretos-Leis 1055/43 e 1056/43 e a Lei 2446/95), para que se possa debater a violação à Carta Magna, resta configurada ofensa meramente reflexa, incompatível com a via extraordinária. De se ressaltar também que a pretensão do recorrente pressupõe o reexame de fatos e provas, o que é vedado na via extraordinária, conforme Súmula 279/STF. Da mesma forma, o apelo não merece prosperar pela alínea “b” do permissivo constitucional. Contrariamente ao defendido pelo recorrente, o acórdão hostilizado não declarou inconstitucionais os Decretos-leis 1055/43 e 1056/43, mas, ao revés, declarou inconstitucional a Lei 2446/95, que, ao argumento de emancipação do município recorrente, agregou indevidamente parte da área do município recorrido, dispensando a imprescindível consulta plebiscitária. Como bem observado pelo recorrido, em suas contrarrazões, ‘obviamente, em sendo inconstitucional a Lei 2446/95, não há que se falar tenham sido revogados os Decretos-leis 1055 e 1056/43, que fixaram os limites territoriais dos contendentes, restabelecidos com a concessão da ordem' (fl. 325). Com efeito, a tese do recorrente é que é manifestamente contrária ao art. 18, § 4º, da Carta Federal. Adentrando-se no mérito da controvérsia – só para argumentar – vê-se que o acórdão atacado não emitiu tese incompatível com o dispositivo constitucional em questão, ao contrário, justamente aplicando tal disposição, concedeu a segurança, porque inadmissível a emancipação de um município agregando parte de um outro sem a devida consulta plebiscitária.” Nego seguimento ao recurso extraordinário (CPC, art. 557, caput ). Por pertinente, para a hipótese de haver debate sobre a modulação de efeito s 2 , nos autos da ADI 1825, encaminhe-se, por ofício, cópia desta decisão ao Ministro Luiz Fux. Publique-se. Brasília, 15 de março de 2016. Ministra Rosa Weber Relatora