Informações do processo ACO 3003

DISTRIBUÍDO POR PREVENÇÃO

Trata-se de ação ordinária proposta pelo Estado do Piauí contra a
União e a Caixa Econômica Federal, alegando ser indevida a inserção do
autor em cadastros de devedores da União em razão da não aprovação das
contas referentes ao Contrato de Repasse 224287-88/2007, firmado com a
União/Ministério das Cidades, no ato representada pela Caixa Econômica
Federal - CEF, tendo como Interveniente Executor a sociedade de economia
mista estadual Águas e Esgotos do Piauí S/A, que objetivou a execução de
ampliação e melhoria de sistema de esgotamento sanitário no município de
Teresina.

Afirmou que, no decorrer do contrato, a obra foi paralisada por fato
atribuído à construtora responsável, o que levou ao cancelamento do
Convênio, e que, diante do descumprimento parcial do contrato, o Ministério
das Cidades comunicou o encerramento do convênio e a necessidade de
devolução de valores pelo Governo do Piauí, correspondentes aos
desembolsos para a execução de partes da obra conveniada que não foram
concretizadas.

Relatou que, além de interpor recurso administrativo para o Ministério
das Cidades, solicitando o não cancelamento e a prorrogação do referido
Termo de Convênio, o Estado do Piauí pleiteou a dilação do prazo de
devolução dos recursos, que importavam em R$ 11.667.513,72 (onze milhões
seiscentos e sessenta e sete mil quinhentos e treze reais e setenta e dois

centavos).

Afirmou que a inadimplência redundou na comunicação de que seria
instaurada Tomada de Contas Especial, a qual está em fase de análise no
âmbito da CEF, e na inscrição do autor em cadastros desabonadores.

Aduziu que houve manifesta violação do devido processo legal
estabelecido no art. 26-A, § 9º, da Lei 10.522/2002, e art. 5º, § 2º, da Inscrição
Normativa STN 1/1997, uma vez que persiste a anotação de inadimplência do
Estado do Piauí nos cadastros restritivos administrados pela União Federal,
mesmo após comunicado de instauração de Tomada de Contas Especial feito
pela CEF, após solicitação do Chefe do Executivo.

Disse que a legitimidade passiva da União Federal decorre de ser o
órgão gerenciador do Sistema Integrado de Administração Financeira do
Governo Federal (SIAFI), e a da Caixa Econômica Federal de representar a
União no Contrato de Repasse 224287-88/2007, sendo quem alimentou os
cadastros desabonadores SIAFI/CAUC de informações referentes ao aludido
instrumento.

Requereu tutela cautelar antecedente para que a União Federal e
Caixa Econômica Federal procedessem “à baixa do nome do Estado do Piauí
do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal –
SIAFI, do Cadastro único de Convênios (Cauc), do Cadin ou de qualquer outro
cadastro de inadimplentes que administrem, em virtude do Contrato de
Repasse/Termo de Compromisso nº 0224287-88/2007 (SIAFI 595344),
firmado entre Estado do Piauí e a União/Ministério das Cidades, com
interveniência da Caixa Econômica Federal, impedindo também os requeridos
de condicionar (1) a realização de transferências voluntárias de recursos ao
Ente Público requerente ou (2) a captação de financiamentos em instituições
oficiais ou, ainda, (3) a obtenção de avais para tanto, à prova de regularidade
do citado instrumento".

O pedido cautelar foi deferido, determinando-se a reautuação do feito
como ação cível originária (documento eletrônico 16).

O autor emendou a inicial (documento eletrônico 28), para aditar o
pedido e requerer:

“seja confirmada a liminar inicialmente deferida, determinando à
União Federal e à Caixa Econômica Federal que procedam, em definitivo, à
baixa do nome do Estado do Piauí no Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal – SIAFI, do Cadastro Único de Convênios
(Cauc), do Cadin ou de qualquer outro cadastro de inadimplentes que
administrem, em virtude do Contrato de Repasse/Termo de Compromisso
224287-88/2007 (SIAFI 595344), firmado entre Estado do Piauí e a
União/Ministério das Cidades, com interveniência da Caixa Econômica
Federal, impedindo também os requeridos, definitivamente de condicionarem
(1) a realização de transferências voluntárias de recursos ao Ente Público
requerente ou (2) a captação de financiamentos em instituições oficiais ou,
ainda, (3) a obtenção de avais para tanto, à prova de regularidade do citado
instrumento; II) Determine aos Requeridos, ao final, que se abstenham de
promover novas inscrições do Estado do Piauí em cadastros de inadimplência
em decorrência do Contrato de Repasse/Termo de Compromisso nº
0224287-88/2007".

A CEF manifestou-se (documento eletrônico 32), alegando que a
operação de que tratam os autos refere-se a termo de compromisso vinculado
ao Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, acompanhado pela
empresa pública na qualidade de mandatária da União Federal, razão pela
qual seria parte ilegítima para figurar no polo passivo da ação, sendo titular do
direito em debate a União Federal.

A União contestou (documento eletrônico 35), alegando a legalidade
da inscrição nos cadastros, porque se trata de ato vinculado, haja vista que o
Termo de Compromisso 224.287-88/207 foi cancelado com amparo do Item
12.7.1 do Manual de Instrução para Contratação e Execução dos Programas e
Ações do Ministério das Cidades e por sua execução ter se tornado inviável
em razão da não aprovação do projeto pela Caixa Econômica Federal.

Afirmou, ainda, que:

“(i) a inscrição do Estado do Piauí nos cadastros CADIN/CAUC/SIAFI
decorreu de ausência da prestação de contas final do referido TC;

(ii) na prestação de contas, em virtude do cancelamento do termo de
compromisso sem que as obras por este apoiadas possuíssem
funcionalidade, houve a necessidade de devolução dos recursos já
desembolsados à União; e

(iii) o Estado do Estado do Piauí não fez a devolução no prazo
regulamentar, o que resultou na instauração de Tomada de Contas Especial
pela Caixa Econômica Federal."

Insistiu em que “a inscrição no CAUC/SIAFI tem por finalidade
garantir a observância da restrição prevista no art. 25, § 10, da Lei
Complementar n. 101/01 c/c art. 26-A, § 5°, da Lei n. 10.522/02. Trata-se,
portanto, de providência que deve ser tomada, de acordo com a própria lei,
antes da instauração da tomada de contas."

Informou que o tema da restrição no CAUC antes do julgamento da
tomada de contas especial foi inserido no regime da repercussão geral por
meio do RE 607.420-RG, ainda não julgado.

Asseverou a inexistência de violação aos princípios do devido
processo legal, do contraditório e da ampla defesa, bem como a observância
das exigências da lei de responsabilidade fiscal, e requereu a improcedência.

A União agravou da decisão que concedeu a antecipação da tutela, e
o autor apresentou contrarrazões.

O autor apresentou réplica (documento eletrônico 46), em que insistiu

na observância do contraditório antes da inscrição de seu nome nos cadastros
desabonadores, e disse que não figura na condição de Executor do Contrato
de Repasse/Termo de Compromisso nº 022428788/2007, posição ocupada
por verdadeiramente por “Águas e Esgotos do Piauí S/A" (AGESPISA), razão
pela qual incidiria, também, o princípio da intranscendência subjetiva das
sanções. Informou, ainda, as ações em tramitação na Justiça relacionadas ao
contrato sub judice .

O processo foi saneado (documento eletrônico 50).

O autor e a União apresentaram alegações finais (documentos
eletrônicos 52 e 55).

A Procuradoria-Geral da República opinou pela improcedência
(documento eletrônico 57).

É o relatório. Decido.

Bem examinados os autos, preliminarmente acolho a preliminar de
ilegitimidade passiva da Caixa Econômica Federal para ocupar o polo passivo
da demanda, haja vista que foi contratante do convênio objeto deste feito a
União Federal, por intermédio do Ministério das Cidades, figurando a
instituição financeira como mera representante do ente político federal.

No mérito, observo que, com supedâneo no princípio do devido
processo legal, o plenário da Suprema Corte assentou a necessidade de
instauração de prévio processo de tomada de contas especial por parte do
Tribunal de Contas para que a União possa realizar a inserção de Estado-
Membro em cadastros federais desabonadores.

Vide  , em especial, o que decidido na ACO 2.131-AgR/MT, da qual foi
relator o Ministro Celso de Mello:

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA (…) CAUC/SIAFI INCLUSÃO, NESSE
CADASTRO FEDERAL, DE ESTADO-MEMBRO (POR EFEITO DE
AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS REFERENTE A CONVÊNIO
CELEBRADO COM A UNIÃO FEDERAL) SEM QUE SE TENHA PROCEDIDO
À PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE TOMADA DE CONTAS
ESPECIAL A QUESTÃO DOS    DIREITOS E GARANTIAS

CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER
PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE
DIREITO PÚBLICO POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES
ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO  DUE PROCESS OF LAW
VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO
LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER
MERAMENTE ADMINISTRATIVO) (...)

A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS,
NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL,
TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO.

A imposição de restrições de ordem jurídica pelo Estado, quer se
concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente
administrativo, supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo
respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do  due process of law ,
assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das
pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o
Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a
sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes.

LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA
EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO
DEVIDO PROCESSO LEGAL.

A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e
LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de
defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de
seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente
naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a
determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas
consubstanciadoras de limitação de direitos.

A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal
Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de
defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor
de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder
Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou
no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida
restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina.
Precedentes.

Naquela assentada, o Ministro Decano asseverou o seguinte:

Com efeito, tenho para mim que a inscrição, no SIAFI/CADIN/CAUC,
do Estado do Maranhão, com todas as graves restrições jurídicas que daí
derivam, sem que se tenha precedido à prévia instauração de processo de
tomada de contas especial, ocasiona, em tese, violação ao postulado
constitucional do devido processo legal (também aplicável aos procedimentos
de caráter meramente administrativo).

Cabe advertir, por relevante, considerada a essencialidade da
garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que a
Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, que
ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos
sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se
viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, de
medidas consubstanciadoras de limitação de direitos.

Na mesma direção destaco os seguintes julgado: ACO 2.605-AgR/DF
e ACO 2.609-AgR/MG, ambas da relatoria do Ministro Teori Zavascki e
chanceladas pelo Tribunal Pleno.

Transportando-se esse raciocínio para o caso dos autos, percebe-se
que não houve a tomada de contas especial para a apuração dos danos ao
erário federal, bem como das respectivas responsabilidades.

Nesse diapasão, deve-se ressaltar que a tomada de contas especial
é um procedimento administrativo com rito próprio, que tem suas regras e
pressupostos definidos na Lei 8.443/1992 e que permite não somente a
apuração, mas também a liquidação do dano em dívida líquida e certa, por
meio de decisão com eficácia de título executivo extrajudicial (art. 71, § 3º, da
CF/88).

Diante desse cenário, ineficiente e arbitrária a inscrição do Estado-
Membro nos cadastros federais desabonadores sem a prévia tomada de
contas especial perante o Tribunal de Contas da União.

Isso posto, julgo extinto o processo, sem resolução do mérito, com
relação à Caixa Econômica Federal, e condeno o autor em honorários, que
fixo em R$ 5.000,00 (cinco mil reais). Com relação à União, julgo procedente
o pedido, para tornar definitiva a liminar concedida, determinando que a União
que se abstenha de adotar medidas restritivas ao Estado do Piauí enquanto
não ultimada a tomada de contas especial e atendidas todas as garantias
constitucionais do devido processo legal.

Condeno a União ao pagamento de honorários advocatícios,
arbitrados em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), nos termos do art. 85, § 4º do
Código de Processo Civil.

Publique-se.

Brasília, 14 de novembro de 2017.

Ministro Ricardo Lewandowski
Relator

PAUTA DE JULGAMENTOS

PAUTA Nº 87/2017 - Elaborada nos termos do art. 935 do Código de
Processo Civil e do art. 83 do Regimento Interno do Supremo Tribunal
Federal, para julgamento dos processos abaixo relacionados:

Não havendo provas a produzir, declaro saneado o processo (art. 248
do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Vista sucessiva ao Autor e à Ré, pelo prazo máximo de cinco dias,
para razões finais e, na sequência, ao Procurador-Geral da República (art.
249 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Publique-se.

Brasília, 15 de agosto de 2017.

Ministro Ricardo Lewandowski
Relator

DISTRIBUÍDO POR PREVENÇÃO

Manifeste-se o autor, em 15 dias, sobre o agravo interposto, bem
como sobre as contestações apresentadas.

Deverá ainda esclarecer o Estado, na mesma manifestação, quais as
providências tomadas para apurar a responsabilidade pelos fatos ocorridos,
no âmbito de sua competência estadual.

No mesmo prazo, devem as partes especificar as provas que
pretendem produzir, justificando-as.

Publique-se.

Brasília, 7 de junho de 2017.

Ministro Ricardo Lewandowski
Relator

DISTRIBUÍDO POR PREVENÇÃO