Origem: ADI - 5072 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL Procedência: RIO DE JANEIRO DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Procurador-Geral da República, contra a Lei Complementar 147, de 27 de junho de 2013, alterada pela Lei Complementar 148, de 22 de agosto de 2013 (ambas do Estado do Rio de Janeiro), que dispõe sobre a utilização de parcela de depósitos judiciais para pagamento de requisições judiciais de pagamento e dá outras providências. O requerente alega, em síntese, que as leis complementares violam os seguintes dispositivos da Constituição Federal: direito de propriedade (art. 5º, caput, e art. 170, II); competência privativa da União para legislar sobre direito civil e processual (art. 22, I); iniciativa legislativa dos tribunais de justiça (art. 96, I); pagamento de precatórios com receitas correntes do Estado (art. 100, caput ); sistemática constitucional de transferência de recursos do Poder Executivo ao Poder Judiciário (art. 168); competência da União para disciplinar o funcionamento do sistema financeiro nacional (art. 192); além de configurar hipóteses não prevista de empréstimo compulsório (art. 148). A impugnação recai sobre toda a lei, em especial sobre os artigos 1º e 2º, que têm o seguinte teor: “Art. 1º Os depósitos judiciais e extrajudiciais em dinheiro, existentes no Banco do Brasil, na data da publicação desta Lei Complementar, bem como os respectivos acessórios e os depósitos que vierem a ser feitos, poderão ser transferidos, até a proporção total de 62,5% (sessenta e dois inteiros e cinco décimos por cento) de seu valor atualizado, para os fins abaixo elencados, nas seguintes proporções: I – até o limite de 25% (vinte e cinco por cento) para conta vinculada destinada ao pagamento de precatórios e de requisições judiciais de pequeno valor, observada a ordem prevista na Constituição Federal; II – até o limite de 37,5% (trinta e sete inteiros e cinco décimos por cento) exclusivamente para a capitalização, pelo Estado, do Fundo Único de Previdência Social do Estado do Rio de Janeiro – RIOPREVIDÊNCIA. §1º – O disposto no caput não se aplica aos depósitos judiciais tributários, já transferidos ao Estado, nos termos da Lei Complementar nº 41.408, de 22 de julho de 2008. §2º – A parcela dos depósitos judiciais e extrajudiciais não repassada, nos termos do caput , será mantida no Banco do Brasil e constituirá Fundo de Reserva, destinado a garantir a restituição ou pagamentos referentes aos depósitos, conforme decisão proferida no processo judicial de referência. §3º – Os depósitos do Fundo de Reserva deverão ter remuneração fixada em convênio, que não poderá ser inferior à remuneração oficial da caderneta de poupança, pagável mensalmente. § 4º – Sobre o valor atualizado da parcela o Poder Executivo repassará, mensalmente, ao Tribunal de Justiça, a diferença entre a remuneração atribuída originalmente aos depósitos judiciais e a remuneração fixada em convênio, firmado entre o Tribunal de Justiça e a instituição financeira, de forma a não haver perda de rentabilidade para o Tribunal de Justiça. §5º – Mensalmente, para fins de apuração do Fundo de Reserva, na forma prevista no § 2º, deverá ser calculado o valor total do estoque de depósitos judiciais e extrajudiciais, considerando o valor integral dos depósitos judiciais na data da publicação desta Lei Complementar, devidamente atualizado, e mais os novos depósitos judiciais e extrajudiciais, que ocorreram após a data da entrada em vigor desta Lei Complementar e, ainda, os valores de restituições ou pagamentos de depósitos. Após a apuração do montante total dos depósitos judiciais e extrajudiciais atualizado, deverá ser verificado: I – se o saldo do Fundo de Reserva é inferior 37,5% (trinta e sete inteiros e cinco décimos por cento) do montante apurado atualizado, caso em que o Tesouro Estadual deverá recompor o Fundo de Reserva, a fim de que ele volte a perfazer 37,5% (trinta e sete inteiros e cinco décimos por cento) do montante equivalente ao estoque de depósitos judiciais e extrajudiciais, até o prazo de 30 (trinta) dias; II – se o saldo do Fundo de Reserva é superior a 37,5% (trinta e sete inteiros e cinco décimos por cento) do montante apurado atualizado, caso em que o Banco do Brasil deverá transferir a diferença entre o valor já transferido desde o início da vigência desta Lei Complementar e o montante equivalente à proporção de 62,5% (sessenta e dois inteiros e cinco décimos por cento) apurada. §6º – Os recursos provenientes da transferência prevista no caput integram-se, desde já, ao Orçamento do Estado para os fins mencionados neste artigo, devendo através de decreto ser explicitado na lei orçamentária em vigor, a sua fonte de recursos, sua origem e aplicação. §7º – Na eventual hipótese de a parcela de recurso financeiro transferida, na forma deste artigo, ultrapassar o valor do estoque de precatórios pendentes de pagamento, o valor excedente será restituído ao Fundo de Reserva, até 5 (cinco) dias úteis da data em que for apurada a diferença. §8º – Os Poderes Executivo e Judiciário firmarão Termo de Compromisso que ratificará as salvaguardas necessárias à transferência mencionadas nesse artigo, cujo teor será imediatamente disponibilizado nos sítios eletrônicos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como a sua publicação nos Diários Oficiais de ambos os poderes. §9º – A transferência prevista no caput deste artigo será automaticamente suspensa sempre que o saldo do Fundo de Reserva for inferior à proporção de 37,5% (trinta e sete inteiros e cinco décimos por cento) do valor integral dos depósitos judiciais e extrajudiciais, devidamente atualizada na forma do art. 1º, § 5º, inciso I. Artigo 2º Na hipótese de o saldo do Fundo de Reserva, definido no § 2º do art. 1º, não ser suficiente para honrar a restituição ou o pagamento de depósitos judiciais e extrajudiciais conforme decisão judicial ou extrajudicial, o Tesouro Estadual deverá, mediante determinação do Tribunal de Justiça, disponibilizar em até 3 (três) dias úteis, no Fundo de Reserva, a quantia necessária para honrar a devolução ou pagamento do depósito judicial ou extrajudicial”. Considerando a relevância da matéria, adotei o rito do art. 12 da Lei 9.868. Solicitei a expedição de ofícios ao Conselho Nacional de Justiça e aos Tribunais de Justiça estaduais, para que se manifestassem acerca da existência de normas ou práticas similares, e ao Banco Central do Brasil, ao Banco do Brasil, à Caixa Econômica Federal, ao Banco do Estado do Rio Grande do Sul, ao Banco do Estado de Sergipe e ao Banco de Brasília, para que relatassem o montante de valores correspondentes aos depósitos judiciais sob suas responsabilidades. O Governo do Estado do Rio de Janeiro prestou informações, esclarecendo que a Lei Complementar 147, de iniciativa conjunta do Executivo e do Judiciário, visa a solucionar o problema da mora no pagamento dos precatórios devidos pelo Estado. Aduz que o único insatisfeito com a lei é o Banco do Brasil, que resiste a dar-lhe cumprimento. Informa que a lei vem sendo cumprida sem riscos para os depositantes. A Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro manifestou-se pela improcedência do pedido, afirmando que a legislação foi editada no exercício da competência concorrente dos entes federados para dispor sobre direito financeiro, prevista pelo artigo 24, I, da Constituição. A Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República manifestaram-se pela procedência do pedido. Em 21 de setembro de 2015, convoquei Audiência Pública. Nessa oportunidade, ouvi a opinião de advogados públicos, secretários de estado, representantes do sistema financeiro, representantes da sociedade civil, auditores, magistrados, membros de tribunais de contas e membros do Poder Legislativo. Na ocasião, ressaltou-se a dificuldade e a complexidade do tema, bem como sua forte vinculação com a saúde econômica e financeira do Estado e o receio de que os Estados não consigam satisfazer suas obrigações no momento em que os depósitos forem sacados. Após a realização da audiência pública, a Procuradoria-Geral da República aditou a manifestação anteriormente apresentada. Arguiu a inconstitucionalidade da lei, que, em domínios técnicos, submete direitos fundamentais a riscos sem que embase os fatos e os prognósticos legislativos em estudos técnicos. Apontou, ainda, ofensa ao princípio da igualdade na lei. Deferi o ingresso da Associação dos Defensores Públicos do Rio de Janeiro (ADPERJ), da Associação dos Delegados de Polícia do Rio de Janeiro (ADEPOL), do Conselho Nacional de Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal, do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e da ABRASF, na condição de amici curiae . Em 11 de dezembro de 2015, o Estado do Rio de Janeiro peticionou requerendo providências em razão da negativa do Banco do Brasil em repassar os valores dos depósitos judiciais. Em resposta, o Banco do Brasil informou que transferiu ao Estado do Rio de Janeiro, com base nas Leis Complementares estaduais n. 147 e n. 163, o valor aproximado de R$ 11.500.000.000,00 (onze bilhões e quinhentos milhões de reais) e que, com base no contrato de prestação de serviços firmado em 1º.12.2015, por força da Lei Complementar Federal 151/2015, transferiu mais R$ 524.000.000,00 (quinhentos e vinte e quatro milhões de reais), dos quais R$ 282.000.000,00 (duzentos e oitenta e dois milhões de reais) já foram repassados ao Tribunal de Justiça para pagamento de precatórios. A citada instituição financeira informa que, em seu entendimento, a matéria objeto da legislação estadual aqui impugnada foi totalmente disciplinada pela Lei Complementar 151/2015. O Banco Central encaminhou cópia do Parecer Jurídico 4/2016-BCB/ PGBC, por meio do qual entende que a recepção e o gerenciamento dos depósitos judiciais, com transferência de recursos para entes estatais, expõem tais instituições a riscos de liquidez, operacional e de reputação. Recomenda, assim, que instituições financeiras considerem os riscos atrelados à atividade de receptora de depósitos judiciais, em suas estruturas de gerenciamento de capital e de risco, observando a regulamentação prudencial em vigor: Resolução nº 3.380, de 29 de junho de 2006; Resolução nº 3.988, de 30 de junho de 2011; Resolução 4.090, de 24 de maio de 2012; Circular nº 3.547, de 7 de julho de 2011, entre outras. (eDOC 722) Em 20 de abril de 2016, determinei a inclusão em pauta da presente ação. Em 14 de outubro de 2016, solicitei que o Banco do Brasil apresentasse informações atualizadas sobre a situação dos depósitos judiciais efetuados no Estado do Rio de Janeiro. Em 31 de outubro de 2016, o Banco do Brasil juntou petição informando que, com o advento da Lei Complementar Federal 151, separou os valores dos depósitos judiciais em dois Fundos de Reserva. Os depósitos judiciais em que o Estado do Rio é parte passaram a compor um fundo de reserva específico, regulado por convênio firmado entre o Banco, o Estado e o Tribunal de Justiça. Informou que os repasses ao Estado do Rio estavam suspensos diante da sua negativa de recompor o Fundo. Quanto aos depósitos judiciais entre privados, informou que não estava repassando valores ao Poder Executivo estadual, por entender que a legislação federal havia revogado a lei estadual em questão. Dessa forma, o fundo de reserva passava a contar com todos os depósitos efetuados a partir de agosto de 2015. Nesse sentido, transcrevo o seguinte trecho do ofício: “Assim, quando foram suspensas as transferências com base na lei estadual do Rio de Janeiro, o fundo de reserva apresentava saldo de R$ 7,9 bilhões (em agosto de 2015), tendo sido transferido ao Estado do Rio de Janeiro o montante total de R$ 11,5 bilhões de reais, ao longo da sua vigências. A partir dessa suspensão, todos os depósitos judiciais que sobrevieram foram depositados (à exceção dos abrangidos pela Lei Complementar Federal nº 151) na conta remunerada destinada ao fundo de reserva, compondo o montante destinado ao pagamento dos alvarás, quando dos respectivos levantamentos. Assim, a partir de agosto de 2015 a conta remunerada destinada a valores referentes ao fundo de reserva da Lei Complementar Estadual 147/2013 (com as alterações promovidas pela Lei Complementar Estadual 163/2015), passou a receber , também, a totalidade dos novos depósitos judiciais , que ingressaram no Banco do Brasil S/A, após a suspensão das transferências decorrentes das leis estaduais”. (eDOC p. 4) No entanto, em 20 de dezembro de 2016, em complementação às informações anteriores, o Banco comunicou que o fundo de reserva estaria prestes a ser esgotado, provavelmente não tendo mais condições de satisfazer o levantamento de alvarás a contar de março de 2017. Em sentido contrário ao anteriormente informado, consignou que os depósitos entre particulares não foram mais depositados no fundo de reserva desde o advento da Lei Complementar 151: “A partir da suspensão das leis estaduais, a conta de depósitos judiciais relativa ao fundo de reserva a que aludia as leis não recebeu mais crédito de novos depósitos judiciais e tem sido objeto de saques para pagamento dos alvarás regularmente emitidos pelo Poder Judiciário. Dessa forma, os depósitos judiciais realizados no Banco do Brasil a partir de 06.08.2015, data de início de vigência da Lei Complementar Federal e suspensão dos repasses ao Estado no âmbito das Leis Estaduais 147/2013 e 163/2015, tem sido mantidos escriturados individualmente em sua totalidade , não integrando a base de depósitos repassados pelas leis estaduais e estão à disposição do beneficiário legal”. (eDOC 751, p. 2). Diante da aparente contradição entre as informações prestadas, solicitei esclarecimentos ao Presidente do Banco do Brasil. Nas reuniões realizadas em 1º, 6 e 7 de fevereiro com representantes do Banco, foi relatado que, de fato, os depósitos entre privados continuaram a compor o fundo de reserva, mesmo após o advento da Lei Complementar Federal 151, ou seja, de agosto de 2015 a dezembro de 2016. No entanto, em dezembro de 2016, após estudos do Banco do Brasil, a instituição financeira decidiu retira