Origem: ADI - 5621 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL Procedência: DISTRITO FEDERAL DECISÃO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPOSITIVOS DA LEI N. 9.478/1997 E DA LEI N. 12.351/2010 ALTERADOS PELA LEI N. 12.734/2012. MUDANÇAS DAS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE ROYALTIES E PARTICIPAÇÕES ESPECIAIS DE ESTADOS E MUNICÍPIOS. ADOÇÃO DO RITO DO ART. 12 DA LEI N. 9.868/1999. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS. Relatório 1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada, em 9.11.2016, pelo Partido da República-PR contra “os arts. 48 e 49, inciso I, alínea “c” e inciso II, alínea “d”, da Lei n.º 9.478/97, na redação original; arts. 48, inciso I, alínea “c” e inciso II, alínea “c” e 49, inciso II, alínea “c”, da Lei n.º 9.478/97, na redação dada pela Lei n.º 12.734/2012; e 42-B, inciso I, alínea “c” e inciso II, alínea “c”, da Lei n.º 12.351/10, na redação dada pela Lei n.º 12.734/2012” . 2. Nas normas impugnadas se estabelece: Lei n.º 9.478/97 “Art. 48. A parcela do valor do royalty, previsto no contrato de concessão, que representar cinco por cento da produção, correspondente ao montante mínimo referido no § 1º do artigo anterior, será distribuída segundo os critérios estipulados pela Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Art. 49. A parcela do valor do royalty que exceder a cinco por cento da produção terá a seguinte distribuição: (Vide Lei n.º 10.261, de 2001) I - quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres: (...) c) sete inteiros e cinco décimos por cento aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, na forma e critério estabelecidos pela ANP; (...) II - quando a lavra ocorrer na plataforma continental: d) sete inteiros e cinco décimos por cento aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, na forma e critério estabelecidos pela ANP;” Lei n.º 12.734/2012 “Art. 3º A Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, passa a vigorar com as seguintes novas redações para os arts. 48, 49 e 50, e com os seguintes novos arts. 49-A, 49-B, 49-C, 50-A, 50-B, 50-C, 50-D, 50-E e 50-F: (Promulgado em 14.03.2013) Art. 48. A parcela do valor dos royalties, previstos no contrato de concessão, que representar 5% (cinco por cento) da produção, correspondente ao montante mínimo referido no § 1o do art. 47, será distribuída segundo os seguintes critérios: I - quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres: c) 10% (dez por cento) aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, na forma e critérios estabelecidos pela ANP; II - quando a lavra ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva: c) 3% (três por cento) para os Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, na forma e critério estabelecidos pela ANP; Art. 49................................................................. II - ....................................................................... c) 3% (três por cento) para os Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, na forma e critério estabelecidos pela ANP;” Lei n.º 12.351/10 “Art. 42-B. Os royalties devidos em função da produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produção serão distribuídos da seguinte forma: (Incluído pela Lei nº 12.734, de 2012) I - quando a produção ocorrer em terra, rios, lagos, ilhas lacustres ou fluviais: (Incluído pela Lei nº 12.734, de 2012) (...) c) 5% (cinco por cento) para os Municípios afetados por operações de embarque e desembarque de petróleo, gás natural e outro hidrocarboneto fluido, na forma e critérios estabelecidos pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP); (Incluído pela Lei nº 12.734, de 2012) (...) II - quando a produção ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva: (Incluído pela Lei nº 12.734, de 2012) c) 2% (dois por cento) para os Municípios afetados por operações de embarque e desembarque de petróleo, gás natural e outro hidrocarboneto fluido, na forma e critérios estabelecidos pela ANP; (Incluído pela Lei nº 12.734, de 2012)”. 3. O Autor argumenta que “1) A presente ação pretende seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, dos arts. 48 e 49, I, “c” e II, “d”, da Lei n.º 9.478/97, na redação original; arts. 48, I, “c”, II, “c” e 49, II, “c”, da Lei n.º 9.478/97, na redação dada pela Lei n.º 12.734/2012, bem como do art. 42-B, I, “c” e II, “c” , da Lei n.º 12.351/10, com as alterações promovidas pela Lei n.º 12.734/12. Embora tais dispositivos da Lei n.º 12.351/10 estejam com sua eficácia suspensa, em vista de liminar concedida na ADI n.º 4917, estão vigentes e são parte do ordenamento jurídico. Por outro lado, em vista da mesma liminar, os referidos dispositivos originais da Lei n.º 9.478/97 encontram-se vigentes e eficazes, norteando o atual modo de distribuição de royalties pela ANP; 2) A ANP editou atos e desenvolveu uma tese, acolhida pelo STJ, no sentido de que as expressões “instalações de embarque e desembarque de óleo bruto e gás natural” são apenas aquelas que possuem ligação direta com o campo produtor, excluindo assim outras que sofram efeitos socioeconômicos, ambientais ou sejam necessárias à concretização da cadeia de produção do petróleo e do gás. Como suposto corolário disso, o STJ entendeu que apenas os municípios cujas instalações sejam ligadas predominantemente à extração, e não ao transporte e distribuição do óleo bruto ou do gás natural, fazem jus aos royalties; 3) O direito à compensação financeira (concretizado legislativamente na modalidade royalties) representa um direito fundamental das entidades públicas. A lei concretizante está fortemente vinculada (seja como reserva de lei qualificada, seja como competência de concretização legislativa) às hipóteses previstas no art. 20, § 1º, CF, devendo compensar os beneficiários ali previstos. Assim sendo, todos os municípios que sofram os efeitos do manejo de petróleo ou gás natural devem ser compensados, independentemente de estarem ou não vinculados à mera extração; 4) A interpretação da 2a Turma do STJ pautou-se por indevida compreensão e aplicação de um obiter dictum do Min. Jobim, por ocasião do julgamento do MS n.º 24.312, no sentido de que, da combinação entre o § 1º do art. 20 e o inciso X do art. 155 da Constituição, os royalties seriam destinados aos Estados da extração; e o ICMS aos Estados destinatários do óleo bruto ou do gás natural. Tal manifestação, porém, refere-se à natureza federativa das participações governamentais, não tendo relação com os efeitos do manejo do petróleo e gás natural sobre as instalações de embarque e desembarque. O aspecto da distribuição do ICMS, ademais, tem um alcance que se limita às relações entre os estados. Perceba-se, ainda, que a chamada interpretação “genética” não congela nem esgota as possibilidades hermenêuticas do texto a ser interpretado. O papel de destaque na hermenêutica cabe ao elemento teleológico e à interpretação sistemática; 5) Há forte doutrina referindo o direito subjetivo constitucional dos municípios à compensação, “seja pelo uso do território do estado ou do município, seja pelos danos ou ônus decorrentes da atividade”; 6) A conclusão inafastável é a de que assiste o direito constitucional à compensação financeira, na exploração do petróleo/gás natural, tanto aos chamados municípios produtores, na realidade meramente confrontantes (eis que a maior parte do petróleo nacional encontra-se na plataforma continental), quanto àqueles que sofrem os efeitos, os impactos das atividades envolvendo o petróleo. Vale dizer, justamente aos municípios afetados por esses efeitos. Portanto, todos aqueles que sofrem os efeitos da exploração do petróleo, independentemente de suas instalações estarem ou não diretamente ligadas a um campo produtor, ou de terem mais pertinência à extração do qque à distribuição do petróleo, estão aptos ao recebimento de royalties; 7) O STF tem reiterada jurisprudência, relativa à lavra em terra, que enfatiza a compensação como um mecanismo de recomposição de riscos e/ou danos ambientais, econômicos e sociais decorrentes das atividades envolvendo o manejo do petróleo. Ora, os efeitos ambientais, econômicos ou sociais ocorrem também para estados e municípios em que se dá o manejo do óleo bruto e do gás natural oriundos da plataforma continental, não estando tais efeitos, por óbvio, restritos à lavra do petróleo em terra. E ocorrem não apenas para os primeiros municípios que recebem o óleo bruto da plataforma continental, como especialmente para aqueles que o armazenam e o processam. 8) Isso tudo é também corroborado por uma atividade de interpretação/concretização do art. 20, § 1o, CF, designadamente através dos elementos de interpretação, aí incluído o âmbito normativo; 9) É cânone da interpretação constitucional a consideração de que seus termos são utilizados num sentido mais leigo, sem tanta precisão técnica. É o que também acontece na referência à exploração feita pelo § 1º do art. 20 da Constituição. Além disso, como afirma Friedrich Müller, o conceito jurídico de um termo difere do conceito técnico que ele possui em sua área do conhecimento. Fosse, aliás, um conceito técnico do ramo do petróleo, a exploração seria o equivalente à mera pesquisa, prévia à atividade de extração. O significado mais adequado ao termo é comum, no sentido de “fazer produzir; desenvolver (um negócio ou indústria); empreender, cultivar”. O termo exploração, pois, não significa unicamente a atividade de extração de petróleo e gás, para fins de distribuição dos royalties. A exploração de petróleo e gás, para fins constitucionais, constitui atividade complexa que se inicia com a pesquisa, passa pela extração, pelas atividades de embarque e desembarque e culmina com o processamento, quando então se transforma em outro produto, pronto para o consumo; 10) Tanto o elemento literal quanto o teleológico indiciam que, quanto à exploração na plataforma continental, a atividade passível de compensação é a de suporte logístico para o transporte, armazenamento ou beneficiamento do petróleo. Corolário disso é que, quanto às atividades desenvolvidas na plataforma continental, têm mais legitimidade para o recebimento os municípios portadores de instalações de embarque e desembarque de petróleo e aqueles por elas afetados, do que os meramente confrontantes, chamados também produtores, que têm relação indireta com a extração; 11) Mesmo que se desse vazão à força do elemento genético de interpretação, e que se entendesse presente o chamado critério do determinismo físico, a aquinhoar os municípios confrontantes pela mera extensão fictícia de suas linhas ao território da plataforma continental em que ocorre a extração de petróleo, ainda assim a noção de prejudicialidade, de impactos ambientais e socioeconômicos, está inserida também nos dispositivos legais que contemplavam os confrontantes, quando menos para a caracterização das áreas geoeconômicas, cujos municípios integrantes também estão aptos ao recebimento de royalties. Em outras palavras, caso se entendesse, erroneamente, dever-se tomar como referência os critérios existentes na lei anterior para a compreensão do dispositivo constitucional (pois é sabido que, na Constituição, termos de leis anteriores que inspiraram determinados dispositivos ganham outro significado), mesmo aí está ínsita, a par do determinismo físico, a noção de prejudicialidade para qualquer compreensão que se venha a fazer de municípios portadores de instalações e/ou afetados por operações de embarque e desembarque de petróleo; 12) Porém, em vez de limitar a utilização do critério do determinismo físico para os confrontantes, a ANP subverteu a teleologia dos arts. 48 e 49 (arts. 48, inciso I, alínea “c” e inciso II, alínea “c” e 49, inciso II, alínea “c”, da Lei n.º 9.478/97, na redação dada pela Lei n.º 12.734/2012), incrementando esse critério ao exigir uma suposta ligação ao campo produtor – na plataforma continental!!! – da instalação de embarque e desembarque que recebe o petróleo dali oriundo e transportado até a costa brasileira; 13) Estudiosos dos impactos da atividade petrolífera sobre municípios e regiões, Rodrigo Serra e Carla Patrão afirmam restar, “como definição sensível aos efetivos impactos econômicos das atividades petrolíferas sobre o continente, o conceito de municípios onde se localizam instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque vinculados àquela indústria.” (grifos nossos); 14) O art. 20, § 1º, CF, mediante a noção de compensação, corrobora a necessidade de uma indenização em face de um prejuízo sofrido pelos municípios que suportam as atividades de embarque e desembarque de petróleo ou são por elas afetados; 15) A compensação justifica-se nos seguintes casos: (i) quando a vocação socioeconômica do município se altera em vista da instalação do aparato da indústria do petróleo, com todas as consequências daí advindas; (ii) em função de riscos ou impactos ambientais e/ou paisagísticos; (iii) em vista da essencialidade das instalações localizadas nos municípios, para o adequado escoamento do petróleo e do gás natural, com eventuais riscos ambientais daí advindos. Afora tais situações, são aquinhoados constitucionalmente também os municípios confrontantes; 16) O âmbito normativo revela que a indústria do petróleo é primariamente poluente, portanto de forte impacto ambiental, devendo ser abarcada no regime de cautelas e políticas de prevenção previstos no art. 225 da Constituição. O petróleo e o gás natural, nesse sentido, devem ser considerados também recursos minerais, estando aqueles que os exploram obrigados a recuperar o meio ambiente degradado, nos termos do art. 225, § 2º, CF; 17) O meio ambien