Origem: ADPF - 428 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL Procedência: RIO GRANDE DO NORTE Vistos etc. 1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida liminar, ajuizada pela Associação Nacional dos Defensores Públicos - ANADEP, tendo por objeto ato atribuído ao Governador do Estado do Rio Grande do Norte e ao Secretário de Estado do Planejamento e das Finanças daquele ente federado, consistente na ausência de consolidação, no projeto de lei orçamentária de 2017, enviado à Assembleia Legislativa, da proposta orçamentária elaborada pela Defensoria Pública. 2. A inicial assim descreve os fatos que deram ensejo ao ajuizamento da presente ação: “1. Neste ano de 2016, a Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Norte, diante da garantia constitucional (art. 134, § 2º) de iniciativa de sua proposta orçamentária, encaminhou ao Governador do Estado para consolidação, em 24 de agosto de 2016, dentro do prazo legal previsto no art. 10 da Lei Estadual de Diretrizes Orçamentárias de 2017 (doc. 04) – Lei 11.101, de 12 de agosto de 2016 -, a proposta orçamentária da instituição para o exercício financeiro subsequente, conforme se infere do ofício de nº 310/2016 (doc. 05), no valor global de R$ 61.910.175,06 (sessenta e um milhões, novecentos e dez mil, cento e setenta e cinco reais e seis centavos). 2. Cumpre ressalvar que a referida proposta orçamentária levou em consideração o teor da decisão judicial proferida nos autos da Ação Civil Pública de nº 0801315-44.2013.8.20.0001 , manejada pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, na 5ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Natal – RN, a qual determinou, no disposto no item ‘c' da decisão judicial (documento denominado impacto orçamentário 2017, em anexo – doc. 06), que cabe à Defensoria Pública do estado diligenciar quanto a ‘elaboração e o encaminhamento das propostas orçamentárias para os próximos exercícios financeiros, prevendo os recursos financeiros suficientes ao custeio de gastos com pessoal, levando em conta o futuro preenchimento de todos os cargos de defensor público que estejam vagos' . 3. A proposta orçamentária também tomou por supedâneo todas as metas e prioridades previstas no Plano Plurianual 2016-2019, na Lei de Diretrizes Orçamentárias 2016 e Lei de Diretrizes Orçamentárias 2017 (docs. 04, 07 e 08). 4. Ainda, a Defensoria Pública do estado do Rio Grande do Norte explicitou, na referida proposta orçamentária, as despesas de custeio e investimento necessárias à estruturação dos órgãos de execução a serem criados com a nomeação de novos Defensores Públicos, bem como com a manutenção dos atualmente existentes. 5. Em assim agindo, a Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Norte cumpriu integralmente o dispositivo constitucional do § 2º do art. 134, isto é , a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99. 6. Apesar de todo o detalhamento e da indicação expressa dos parâmetros adotados para elaboração da proposta orçamentária, o Poder Executivo Estadual encaminhou o Projeto de Lei Orçamentária do exercício financeiro de 2017 para a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte por intermédio do Ofício Mensagem nº 089/2016-GE, de 15 de setembro de 2016 (doc. 09), reduziu drasticamente os valores encaminhados, mesmo estando a proposta orçamentária enviada rigorosamente em conformidade com o disposto na LDO vigente . 7. A despesa prevista na proposta orçamentária da Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Norte de R$ 61.910.175,06 (sessenta e um milhões, novecentos e dez mil, cento e setenta e cinco reais e seis centavos), mas foi remetida peça orçamentária pelo Executivo estadual no importe de R$ 30.574.000,00 (trinta milhões, quinhentos e setenta e quatro mil reais) . 8. Trata-se de uma redução de mais de 50% (cinquenta por cento) do planejamento da Defensoria Pública para o exercício de 2017 e, o que é pior, de 35% (trinta e cinco por cento) do orçamento previsto para o ano de 2016, o que inviabiliza por completo não só a necessária expansão, mas a própria manutenção dos serviços prestados pela Defensoria Pública do estado sob os parâmetros atuais .” (destaques no original) 3. Nesse contexto, a associação autora alega que o encaminhamento do projeto de lei orçamentária anual potiguar de 2017, por meio do Ofício Mensagem nº 089/2016-GE, com redução unilateral, por ato do Executivo estadual, de significativa parcela das despesas previstas na proposta orçamentária originalmente encaminhada pela Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Norte, importou em ofensa aos arts. 2º, 3º, I e III, 5º, XXXV e LXXIV, 25, caput , 99, caput , §§ 1º, 2º e 3º, 134, caput e § 2º, da Magna Carta. 4. Sustenta ter legitimidade para propor a presente ação. Defende o cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental na espécie, pois, “ diante da inércia da Defensora Pública-Geral do Estado do Rio Grande do Norte, o remédio jurídico do mandado de segurança não pode socorrer a categoria, eis que para o Supremo Tribunal Federal as entidades de classe não têm legitimidade para impetrar ações de segurança em tais situações, nos termos do seguinte precedente: STF, Pleno, MS 21291, AgR- QO, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27-1-1995 ” (inicial, fl. 6). 5. Assevera, em acréscimo, o descabimento de ação direta de inconstitucionalidade – uma vez que o ato questionado não consubstancia ato normativo estadual - e a inaptidão de ação direta por omissão para sanar a lesividade. 6. A par desses argumentos, voltados a demonstrar a plausibilidade jurídica do pedido, consigna, à guisa de evidenciar o perigo da demora, que “ a urgência excepcional decorre do exíguo prazo de tramitação dos Projetos de Leis Orçamentárias em geral, não diferentes no âmbito do estado do Rio Grande do Norte, cujo texto legislativo deve iniciar a vigorar em 01 de janeiro de 2017 ” (exordial, fl. 30). 7. O pedido de medida liminar está assim deduzido, às fls. 32-3 da peça inaugural: “Diante do exposto, requer-se que: a) Liminarmente, ad referendum do Colendo Tribunal Pleno, na forma do § 1º do artigo 5º, da Lei nº 9.882/99, a.1) seja determinada a suspensão do trâmite legislativo do Projeto de Lei encaminhado por intermédio do Ofício Mensagem nº 089/2016-GE, de 15 de setembro de 2016, autuado na Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte, que ‘Estima a Receita e Fixa a Despesa do Estado para o Exercício Financeiro de 2017' até que o Arguido, chefe do Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Norte, promova a correção do referido projeto, incorporando in totum a peça orçamentária de 2017 encaminhada pela Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Norte, disso comunicando-se ao Eminente Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte, com endereço no Palácio José Augusto, Praça Sete de Setembro, bairro Cidade Alta, Natal-RN; a.2) seja determinado pelo eminente Relator ao Arguido, Governador do Estado do Rio Grande do Norte, que corrija, de imediato, o Projeto de Lei encaminhado por intermédio do Ofício Mensagem nº 089/2016-GE, de 15 de setembro de 2016, autuado na Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte, com a incorporação in totum da peça orçamentária de 2017 encaminhada pela Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Norte, que ‘estima a receita e fixa a despesa do Estado para o exercício financeiro de 2017' para o efeito de nele incluir a proposta orçamentária da Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Norte, nos valores de R$ 61.910.175,00 (sessenta e um milhões, novecentos e dez mil, cento e setenta e cinco reais) e assim, seja devidamente apreciada pela Assembleia Legislativa, em conformidade com o que determina a Constituição Federal, arts. 2º, 99, §§ 1º, 2º e 3º, 134, caput , § 2º, fazendo por este meio cessar o descumprimento dos preceitos fundamentais aqui discutidos e, especialmente, dos arts. 3º, I e III, e 5º, XXXV e LXXIV, CF; b) subsidiariamente, liminarmente ad referendum do Colendo Tribunal Pleno, na forma do § 1º do artigo 5º, da Lei nº 9.882/99, seja determinada a suspensão do trâmite legislativo do atual Projeto de Lei, encaminhado por intermédio do Ofício Mensagem nº 089/2016-GE, de 15 de setembro de 2016, autuado na Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte, que ‘estima receita e fixa a despesa do Estado para o Exercício Financeiro de 2017', devendo a Assembleia Legislativa analisar necessariamente a peça orçamentária confeccionada pela Defensoria Pública no processo legislativo da LOA 2017, que já foi remetida à Assembleia Legislativa por meio do Ofício nº 324/2016 (doc. 15), e incorporando-a no Projeto de LOA 2017 para, após essa incorporação, prosseguir na deliberação sobre a LOA 2017, comunicando-se ao eminente Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte (...)” É o relatório. Aprecio o pedido de medida liminar. 8. Ante a iminência da deliberação, pela Assembleia Legislativa potiguar, do projeto de lei orçamentária anual de 2017, examino monocraticamente, ad referendum do Plenário, o pedido de medida liminar, sem audiência prévia das autoridades responsáveis pelo descumprimento de preceito fundamental. Enfatizo que tal modo de proceder, diante da premência da análise da tutela provisória requerida, encontra apoio na jurisprudência desta Casa: ADPF 307 MC, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 18.12.2013; ADPF nº 130/DF-MC, Rel. Min. Ayres Britto, DJ de 27.02.2008; ADI nº 4.307/DF-MC, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJ de 08.10.2009; ADI nº 4.598/DF-MC, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 1º.08.2011; ADI nº 4.638/DF-MC, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 1º.02.2012; ADI nº 4.705/DF-MC, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ de 1º.02.2012; ADI nº 4.635-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 05.01.2012; e ADI nº 4.917-MC, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJ de 21.3.2013. 9. Presentes a legitimidade da autora (arts. 102, § 1º, e 103, IX, da Magna Carta c/c art. 2º, I, da Lei 9.882/1999) e a pertinência temática, além da subsidiariedade, pois a associação de classe não dispõe de outro meio eficaz para sanar a apontada lesividade. 10. A propósito, registro que, à luz da jurisprudência desta Corte, a associação autora não ostenta legitimidade para impetrar mandado de segurança na defesa de prerrogativas institucionais da Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Norte. Transcrevo, por ilustrar tal compreensão, a ementa do seguinte precedente: EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO - LIBERAÇÃO DE RECURSOS ORCAMENTARIOS (CF, ART. 168) - IMPETRAÇÃO POR ENTIDADE DE CLASSE (ASSOCIAÇÃO DE MAGISTRADOS) - INADMISSIBILIDADE - PRERROGATIVA DE PODER - GARANTIA INSTRUMENTAL DA AUTONOMIA FINANCEIRA DO PODER JUDICIARIO -"WRIT" COLETIVO - DEFESA DE DIREITOS E NÃO DE SIMPLES INTERESSES - ILEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" DA ASSOCIAÇÃO DE MAGISTRADOS - EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO. - O autogoverno da Magistratura tem, na autonomia do Poder Judiciário, o seu fundamento essencial, que se revela verdadeira pedra angular, suporte imprescindível a asseguração da independência político- institucional dos Juízos e dos Tribunais. O legislador constituinte, dando consequência a sua clara opção politica - verdadeira decisão fundamental concernente a independência da Magistratura - instituiu, no art. 168 de nossa Carta Politica, uma tipica garantia instrumental, assecuratória da autonomia financeira do Poder Judiciário. A norma inscrita no art. 168 da Constituição reveste-se de caráter tutelar, concebida que foi para impedir o Executivo de causar,em desfavor do Judiciário, do Legislativo e do Ministério Público, um estado de subordinação financeira que comprometesse, pela gestão arbitraria do orçamento - ou, até mesmo, pela injusta recusa de liberar os recursos nele consignados -, a própria independência político-jurídica daquelas Instituições. Essa prerrogativa de ordem jurídico-institucional, criada, de modo inovador, pela Constituição de 1988, pertence, exclusivamente, aos órgãos estatais para os quais foi deferida. O legislador constituinte, na realidade, não a partilhou e nem a estendeu aos membros e servidores integrantes dessas instituições. O exercício desse direito e, portanto, intransferível. Só poderá exercê-lo - dispondo, inclusive, de pretensão e de ação - aquele a quem se outorgou, no plano jurídico-material, a titularidade exclusiva do seu exercício. De absoluta intransmissibilidade, portanto, essa posição jurídica, que também não poderá ser invocada por terceiros, especialmente por entidades de direito privado - ainda que qualificadas como entidades de classe -, cujo âmbito de atuação não transcende a esfera dos direitos de seus próprios associados. A qualidade para agir, no caso, só pertine a tais órgãos estatais, os quais, por seus Presidentes ou Procuradores-Gerais, estarão legitimados para postular, em juízo, a defesa daquela especial prerrogativa de índole constitucional, não sendo licito a uma simples entidade de classe, atuando substitutivamente, deduzir, em nome próprio, pretensão jurídica que nem a ela e nem a seus associados pertence. - O mandado de segurança coletivo - que constitui, ao lado do "writ" individual, mera espécie da ação mandamental instituída pela Constituição de 1934 - destina-se, em sua precípua função jurídico- processual, a viabilizar a tutela jurisdicional de direito liquido e certo não amparável pelos remédios constitucionai