Origem: ACO - 2591 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL Procedência: DISTRITO FEDERAL DECISÃO: Vistos. Trata-se de ação cível originária, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Estado de Minas Gerais e Elmiro Alves do Nascimento contra a inscrição daquela unidade federada, pela União, como inadimplente nos cadastros do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI. Os requerentes noticiam que a inadimplência foi registrada nos referidos cadastros em razão de irregularidade apontada na execução financeira do Convênio 784649/2013, firmado entre o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e a Secretaria de Agricultura, Pecuária e Abastecimento do Estado de Minas Gerais, que teve como objeto “o apoio financeiro e institucional (…) à realização da Semana Internacional do Café, no período de 9 a 13 de setembro de 2013 em Belo Horizonte/MG”. Relatam que ao serem prestadas as contas relativas à execução do referido convênio, foram elas parcialmente rejeitadas pela requerida, com a notificação de que fosse recolhida, no prazo de 10 dias, a importância de R$ 849.980,00 – sendo R$ 837.980,00 referentes à contratação da empresa RBarros Equipamentos Promocionais Ltda. e R$ 12.000,00 referente à contratação da empresa MGB Impressões Digitais Ltda. ME –, sob pena de registro de inadimplência nos cadastros do SIAFI e a instauração de tomada de contas especial. Alegam, em síntese, que o procedimento simplificado instaurado pela União para apuração das supostas irregularidades, previsto na Instrução Normativa STN 1/1997 e na Portaria Interministerial 127/2008, “não contempla, em abstrato (e também não contemplou em concreto), as garantias constitucionais que devem ser observadas antes da adoção de quaisquer medidas que impliquem em restrições de direito” . Asseveram que o rito adotado pela União na prestação de contas não observa o devido processo legal, visto que, em caso de rejeição delas, “inscreve-se o convenente em cadastro de inadimplência e instaura-se tomada de contas especial” . Argumentam, nessa linha, que, numa inversão de ordem indevida e ofensiva ao art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal, o convenente já sofreria as sanções por inadimplência antes mesmo de julgada a tomada de contas. Após tecerem considerações a respeito das supostas irregularidades apontadas na execução do convênio celebrado, relativas à contratação de duas empresas prestadoras de serviço com inexigibilidade e dispensa de licitação em que não teria existido, segundo alegam, dano ao erário, passam os requerentes a destacar as consequências da inclusão do Estado-membro autor nos cadastros de inadimplência. Ressaltam que a referida unidade federada encontra-se impedida de contratar operações de crédito com o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, com o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD e com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, “o que representa considerável óbice à continuidade na execução de políticas públicas pelo Governo do Estado, além do evidente prejuízo causado ao segundo autor” . Pugnam, no mérito, que “seja declarada a ilicitude do registro de inadimplência dos autores realizado pela ré em seus sistemas, referentes a supostas irregularidades na prestação de contas referente ao Convênio n. 784649/2013, em razão da inobservância do devido processo legal e/ou da ausência de dano ao erário ou, assim não se entendendo, que ao menos seja reconhecida a impossibilidade de inscrição pela demandada, com ordem de retirada da que eventualmente tenha sido realizada, ao menos até que seja instaurada e encerrada a tomada de contas especial, em que se demonstrará o regular cumprimento da avença” . Em decisão publicada em 3/2/15, concedi a medida cautelar pleiteada para “suspender, até o julgamento final desta ação principal, a inscrição do Estado de Minas Gerais nos cadastros SICONV/SIAFI, exclusivamente em razão de inadimplências ou irregularidades relacionadas à execução do Convênio SIAFI 784649/2013”. Posteriormente, em decisão publicada em 11/2/15, retifiquei de ofício o dispositivo, para nele fazer constar o impedimento de inscrição nos cadastros restritivos federais por força de irregularidades no Convênio SIAFI nº 784649/2013, também do co-autor do feito, o ex-Secretário estadual Elmiro Alves do Nascimento. Dessa decisão, a União interpôs agravo. A União apresentou contestação, em que defendeu que a IN STN nº 02, de 2 fevereiro de 2012, revogou a IN STN nº 1/2005, instituindo o Sistema Auxiliar – SIAT que, nos mesmos moldes do CAUC, teria por objetivo exclusivo “simplificar a verificação do atendimento, pelos entes da Federação, de 13 dos 22 requisitos fiscais para a transferência voluntária de recursos da União, não se configurando como um cadastro de inadimplentes”. Sustenta que a consulta a esse cadastro sequer é obrigatória e que a restrição à celebração de convênios e ao recebimento de transferências voluntárias pode decorrer da utilização pela União de outros meios. Assim, por ser o SIAT mero consolidador de dados de outros vários cadastros federais, não seria necessário ofertar contraditório prévio quando da inscrição do ente nesse sistema. Assevera, também, que houve contraditório e ampla defesa porquanto encaminhados ofícios ao autor a fim de permitir sua manifestação e também a regularização das pendências . Aponta que a Tomada de Contas Especial não é requisito necessário à inscrição no SIAT, seriam medidas paralelas, diante da previsão inserta no art. 26-A da Lei n. 10.522/02, que determina, no seu § 5º, que ‘o concedente registrará a inadimplência no sistema de gestão do instrumento e comunicará o fato ao órgão de contabilidade analítica a que estiver vinculado, para fins de instauração de tomada de contas especial'. Defende o afastamento da aplicação do princípio da intranscendência subjetiva ao caso em exame, argumentando que tal preceito se aplica somente em relação a entes estatais dotados de personalidade jurídica própria, e não a casos de restrição por gestões anteriores. Sustenta que, por apresentar natureza voluntária, as transferências obstadas em razão da inscrição não configuram restrição de crédito, e que a população não seria prejudicada com o bloqueio dessas transferências porque os entes estatais contam com transferências constitucionais e legais, ambas obrigatórias. Registra, ao final, a inexistência de prejuízo para a população catarinense, uma vez que há garantia legal de continuidade dos repasses para áreas essenciais, como educação, saúde e assistência social, em decorrência da norma inserta no art. 25, § 3º da LRF. Réplica apresentada pelo Estado de Minas Gerais. Razões finais apresentadas pelas partes. O parecer da d. PGR, a par de apontar para a necessidade de exclusão do particular integrante do feito, foi no sentido da improcedência da ação, sob a seguinte ementa: “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CAUC/SIAFI. CONVÊNIO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA. OPORTUNIDADE DE RECURSO ANTERIOR À INSCRIÇÃO DESABONADORA NO SISTEMA SIAFI. DESNECESSIDADE. DEVIDO PROCESSO LEGAL GARANTIDO. PROPORCIONALIDADE DA MEDIDA ADOTADA PELA RÉ. 1 – Ocorre conflito federativo em situações nas quais, em razão de irregularidades na condução do convênio, há a inscrição desabonadora nos cadastros federais de inadimplência, competindo ao Supremo Tribunal Federal o seu julgamento por força do art. 102, I, f, da Constituição Federal. 2 – Pelo caráter meramente informativo, a inclusão de anotação de inadimplência de alguma prestação estipulada em convênio no cadastro do Siafi/Cauc requer somente a prévia notificação do ente federado convenente, sob pena de anular a lógica inerente a um sistema público de informação. 3 – Parecer pela exclusão do litisconsorte ativo privado da relação processual e pelo indeferimento dos pedidos deduzidos na petição inicial. É o relatório. Decido. Reconheço, preliminarmente, nos termos do art. 102, I, “f”, da Constituição da República, a competência originária deste Supremo Tribunal Federal. Presente, no caso, litígio cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. O litígio, todavia, que justifica a atração da competência desta Corte é o que se dá entre entes federativos, não incluindo a presença de terceiros não integrantes da Federação, ainda que tenha sido o gestor responsável pela prestação de contas do Convênio objeto da lide. Com razão, desse modo, a d. PGR, quanto à preliminar de ilegitimidade ativa do co-autor, o ex- secretário do Estado de Minas Gerais, Elmiro Alves do Nascimento . No mérito, destaco que a jurisprudência desta Corte tem reconhecido, com base no postulado do devido processo legal, a necessidade de instauração de prévio processo de tomada de contas especial como requisito para inclusão em cadastro federal restritivo de transferência voluntária. Nesse sentido, o recente julgado: “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA (...) CAUC/SIAFI – INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DE ESTADO-MEMBRO (POR EFEITO DE AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS REFERENTE A CONVÊNIO CELEBRADO COM A UNIÃO FEDERAL) SEM QUE SE TENHA PROCEDIDO À PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE “ TOMADA DE CONTAS ESPECIAL ” – A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL , TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO – POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO “ DUE PROCESS OF LAW ” – VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) (...) A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. – A imposição de restrições de ordem jurídica pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo, supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do “ due process of law ”, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. – A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. – A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes. (...) (ACO 2.131-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, Dje de 20/2/2015). Nesses autos, destacou o eminente relator, Min. Celso de Mello : “ Com efeito , tenho para mim que a inscrição , no SIAFI/CADIN/CAUC , do Estado do Maranhão, com todas as graves restrições jurídicas que daí derivam, sem que se tenha precedido à prévia instauração de processo de “ tomada de contas especial ”, ocasiona , em tese , violação ao postulado constitucional do devido processo legal ( também aplicável aos procedimentos de caráter meramente administrativo). Cabe advertir , por relevante