2018 | STF

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PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. JURISPRUDÊNCIA.
PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu entendimento no sentido
de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição
do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do
contraditório e da ampla defesa (ACO 2.177/PI-AgR, Rel. Min. CELSO DE
MELLO, Pleno, Dje 10/8/2015). 2. Agravo regimental a que se nega
provimento”. (ACO-AgR 2.706, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe

13.6.2016, grifo nosso)

“AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA.
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE
ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES.
CONFIGURADA A LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. NECESSÁRIA
OBSERVÂNCIA DO POSTULADO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL ANTES
DE EFETIVADA A INSCRIÇÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.
INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO COLEGIADO. AGRAVO
REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Em razão de expressa

determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração
Pública é pautada pelo princípio da legalidade (CF, art. 37, caput), inexiste, em
princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição
do órgão ou ente nos cadastros de restrição. 2. Não obstante, configurada,
como in casu, hipótese excepcional a autorizar a exclusão judicial da inscrição
nos cadastros de inadimplência e/ou a liberação dos recursos federais,
mormente face ao não atendimento dos princípios do contraditório e da ampla
defesa, deve ser preservado o interesse público. 3. É que, em casos como o
presente, o propósito é de neutralizar a ocorrência de risco que possa
comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de
políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 4.
Outrossim, a tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de
alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só
então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e
mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello,
Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello,
Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009. 5. Agravo regimental a que se nega
provimento”. (ACO-AgR 1.900, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe

25.4.2016, grifo nosso)

Como se vê, a União pode retirar ou suspender inscrições no
Siafi/Cadin/Cauc, independentemente de qual órgão tenha incluído o ente

federativo considerado inadimplente, tal como pode ser exemplificado nos
seguintes precedentes: FNDE (ACO 2.706), SUFRAMA (ACOs 2.811 e 2.733),
DNIT (ACOs 2.656 e 1.900). Em consequência, não pode ser afastada do polo

passivo na demanda. Rejeito, portanto a preliminar suscitada.

2) Mérito

2.1) Competência do STF para julgar a demanda
A jurisprudência desta Corte já se posicionou quanto à sua
competência originária para apreciar conflito federativo entre Estado e União
envolvendo inscrição em cadastros restritivos por irregularidades ou

inadimplência. A propósito, cito o seguinte precedente:

“AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA.
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE
ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES.
COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ART.
102, I ‘F', DA CRFB/88. AFIRMAÇÃO DA LEGITIMIDADE PASSIVA DA
UNIÃO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO PROVIDO. 1. O Supremo
Tribunal Federal é originariamente competente para processar e julgar as
causas que revelem potencial conflito federativo entre a União e os
Estados-membros (art. 102, I, ‘f', da CRFB/88), como nos casos em que
se discute a inscrição destes nos cadastros federais de irregularidades
ou inadimplência. 2. A União é parte legítima para figurar no polo passivo
das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais
de inadimplentes e/ou de restrição de crédito. 3. Agravo interno provido, para
que se dê prosseguimento à ação”. (ACO-AgR 2.764, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski, Redator para acórdão Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe

2.2.2018, grifo nosso)

Reconheço, portanto a competência desta Corte para processar e

julgar a presente demanda na forma do art. 102, I, “f”, da Constituição Federal.

2.2) Intranscendência das medidas restritivas de direito

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de
que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União
por atos praticados pelo Poder Executivo e seus órgãos, estando excluídos os
atos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, do
Tribunal de Contas e dos entes da administração pública indireta. Confiram-

se, a propósito, os seguintes precedentes:

“AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA.
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE
ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC).
OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS
RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIA ORIUNDA DO
PODER LEGISLATIVO ESTATAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO
1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015.
AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do
Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que
o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União
por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do

Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos
entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as
empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado,
diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles. (ACO
1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015). 2. Agravo
regimental a que se nega provimento”. (ACO-AgR 2.066, Rel. Min. Teori

Zavascki, Segunda Turma, DJe 31.8.2015, grifo nosso)

“AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA.
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. ART. 23, § 3º, DA LEI
DE RESPONSABILIDADE FISCAL. RESTRIÇÕES PARA REALIZAÇÃO DE
OPERAÇÕES DE CRÉDITO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA
INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS.
OCORRÊNCIA. PENDÊNCIAS ORIUNDAS DO PODER LEGISLATIVO,
TRIBUNAL DE CONTAS E MINISTÉRIO PÚBLICO. JURISPRUDÊNCIA.
PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO,
DJE DE 13/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento
no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de
devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em
consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público,
Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta (como
as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da
União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do
Executivo sobre eles . (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno,
DJe 13/2/2015). 2. Agravo regimental a que se nega provimento“. (ACO-AgR

2.099, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 22.2.2016, grifo nosso)

Compulsando estes autos, bem como a Ação Cautelar 4.077 (em
apenso), observa-se que apenas o Convênio 561179 (eDOC 23, p. 5 da AC
4077) foi firmado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico (FINEP) e, no âmbito estadual, pela Fundação Estadual de Meio
Ambiente e Recursos Hídricos (FEMARH), sem participação do Estado de
Roraima, razão pela qual é caso de aplicar-se a teoria da intranscendência
das medidas restritivas de direito apenas em relação a tal convênio.

Em relação aos demais convênios questionados – firmados pelo
próprio Estado de Rondônia –, as alegações de que as irregularidades no
convênio foram cometidas por gestores anteriores à administração penalizada

com a restrição não possuem juridicidade.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) não deve ser aplicada de

forma limitada ao mandato dos gestores do Poder Executivo, haja vista ser
antirrepublicano e incoerente ao Estado de Direito a hipótese de apagar-se o
passado por simples mudança de governante, no mínimo, a cada quatro anos.
Em outras palavras, a LRF não se destina ao mandatário, mas ao

mandante (povo), em proteção ao Estado, evitando desgovernos que

dilapidem as contas públicas.

A União, ao firmar convênios com os demais Entes Federados, não
transfere recursos a governantes específicos, mas, sim, à correspondente
pessoa jurídica de direito público, que passa a ser responsável pela execução
do objeto desses convênios e pela consequência jurídica de eventual
inadimplemento.

Importante salientar que, ao mesmo tempo em que o gestor não pode
ser pessoalmente responsabilizado por irregularidades cometidas outrora pelo
ente federativo, este deve suportar as sanções decorrentes de sua atuação
ilegal, seja no passado remoto ou próximo, ou mesmo no presente, como

corolário do princípio republicano.

É claro que não pode haver punição do gestor individualmente

considerado que não tenha participado ativa ou passivamente para a

consecução da ilicitude.

Nesse caso, a responsabilidade deve recair sobre o estado-membro,

enquanto responsável pela atuação de seus governantes passados, uma vez
que não pode existir a incidência das sanções previstas nas disposições da
Lei de Responsabilidade Fiscal apenas a cada gestão, tal como se findassem

as práticas anteriores e se reiniciassem as relações jurídicas.

Sendo assim, acolho o argumento de violação do princípio da

intranscendência apenas em relação ao Convênio 561179 e deixo de acolher
em relação aos demais.

2.3) Postulados do contraditório, da ampla defesa e do devido

processo legal
Na exordial, o Estado-postulante aponta que os registros cadastrais

realizados pela ré, concernentes aos convênios listados na ação cautelar
(Termos de Compromisso 524133, 574523, 665626 e 665632 e Convênios
479501, 599326, 773040, 774498, 513065, 538587, 578906, 599618, 561179,
6367, 631251 e 623017 – eDOCs 2 e 49 da Ação Cautelar 4077),
caracterizam imposição unilateral de requisito negativo que ofende frontal e
diretamente os princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do

contraditório. Senão vejamos:

“Com o CADIN a União, por meio de seus Entes e Órgãos, impede a

obtenção de recursos por parte daqueles que imputa como seus devedores,
vez que, apesar da previsão legal mencionar ‘consulta prévia' o que ocorre em
verdade é um requisito prévio, qual seja: não estar o Ente interessado no
recebimento dos recursos inscrito no CADIN. Diga-se mais: alguns Órgãos
federais, exigem também que não haja inscrição de nenhum órgão

componente de Ente público no CADIN.

Veja-se, que no caso de um Ente (ou qualquer um dos órgãos ou

instituições que o compõem) estar impossibilitado de quitar uma dívida