Supremo Tribunal Federal 01/08/2018 | STF

dois requisitos for superado, ou seja, se deixarem de ser solteiras ou se

passarem a ocupar cargo público permanente.

O Tribunal de Contas da União, contudo, não interpreta do mesmo

modo a legislação e a jurisprudência transcritas acima e esclarece, no ato

coator, ter havido uma ‘evolução na jurisprudência recente do TCU a respeito

do tema'.

O TCU adotava a tese firmada no Poder Judiciário no sentido de que

à pensão por morte aplica-se a lei vigente à época da concessão.

Permitia, ainda, nos termos da Súmula 168, que a filha maior solteira
que viesse a ocupar cargo público permanente na Administração Direta e
Indireta optasse entre a pensão e a remuneração do cargo público,

considerando a situação mais vantajosa.

No entanto, em 2012, após consulta formulada pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, o que resultou na confecção do Acórdão
892/2012, o TCU alterou a interpretação sobre o tema ‘a partir da evolução
social' e considerou revogar a Súmula 168, bem como reputar necessária a
comprovação da dependência econômica das filhas em relação ao valor da

pensão da qual são titulares.

Para a Corte de Contas, ‘a dependência econômica constitui requisito

cujo atendimento é indispensável tanto para a concessão da pensão quanto
para a sua manutenção, ou seja, a eventual perda de tal dependência por
parte da pensionista significará a extinção do direito à percepção do benefício

em referência.'

Partindo dessa premissa, ou seja, de que para a obtenção e

manutenção da pensão por morte é exigida a prova da dependência
econômica, o TCU definiu ser incompatível com a manutenção desse
benefício a percepção, pela pensionista, de outras fontes de renda, ainda que

não decorrentes da ocupação de cargo público permanente.

Editou, então, a Súmula 285, de seguinte teor: ‘A pensão da Lei

3.373/1958 somente é devida à filha solteira maior de 21 anos enquanto

existir dependência econômica em relação ao instituidor da pensão, falecido

antes do advento da Lei 8.112/1990.'

Ademais, foram fixadas diretrizes para a análise do novo requisito:

‘Se comprovado que o salário, pró-labore e/ou benefícios não são suficientes
para a subsistência condigna da beneficiária, ela poderá acumular a
economia própria com o benefício pensional. De outra forma, se a renda for
bastante para a subsistência condigna, não há que se falar em habilitação ou
na sua permanência como beneficiária da pensão.' (Íntegra do Acórdão

2.780/2016, disponível no sítio do Tribunal de Contas da União)

Estabeleceu-se como parâmetro da análise de renda ‘condigna da

beneficiária' o valor do teto dos benefícios do INSS.

Entendo, no entanto, ao menos em análise própria do pedido

cautelar, que os princípios da legalidade e da segurança jurídica não

permitem a subsistência in totum da decisão do Tribunal de Contas da União
contida no Acórdão 2.780/2016.

A violação ao princípio da legalidade se dá, a priori, pelo

estabelecimento de requisitos para a concessão e manutenção de benefício

cuja previsão em lei não se verifica.

Ainda que a interpretação evolutiva do princípio da isonomia entre

homens e mulheres após o advento da Constituição Federal de 1988 (artigo
5º, I) inviabilize, em tese, a concessão de pensão às filhas mulheres dos
servidores públicos, maiores e aptas ao trabalho, pois a presunção de
incapacidade para a vida independente em favor das filhas dos servidores
não mais se sustenta com o advento da nova ordem constitucional, as
situações jurídicas já consolidadas sob a égide das Constituições anteriores e
do arcabouço legislativo que as regulamentavam não comportam

interpretação retroativa à luz do atual sistema constitucional.

Nesse sentido, embora o princípio da igualdade não tenha sido uma

novidade na Constituição Federal de 1988, por já constar dos ideais de 1879

e formalmente das Constituições brasileiras desde a do Império, de 1824, a
sua previsão não se revelou suficiente para impedir a escravidão ou para
adotar o sufrágio universal, por exemplo, tampouco para extirpar do Código
Civil de 1916 a inaceitável condição de relativamente incapazes das mulheres

casadas, o que somente ocorreu em 1962, com a Lei 4.121/62.

Do escólio doutrinário de Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins,

em comentários ao art. 5º, I, da CF/88, extrai-se o seguinte:

‘é preciso todavia reconhecer que o avanço jurídico conquistado

pelas mulheres não corresponde muitas vezes a um real tratamento
isonômico no que diz respeito à efetiva fruição de uma igualdade material.
Isso a nosso ver é devido a duas razões fundamentais: as relações entre
homens e mulheres obviamente se dão em todos os campos da atividade

social, indo desde as relações de trabalho, na política, nas religiões e
organizações em geral, até chegar ao recanto próprio do lar, onde homem e
mulher se relacionam fundamentalmente sob a instituição do casamento. É
bem de ver que, se é importante a estatuição de iguais direitos entre homem e
mulher, é forçoso reconhecer que esta disposição só se aperfeiçoa e se torna
eficaz na medida em que a própria cultura se altere.” (Comentários à
Constituição do Brasil. v. 2. São Paulo: Saraiva, 1989. p. 18, grifos meus)

Nesse contexto, revelava-se isonômico, quando da disciplina do

estatuto jurídico do servidor público no ano de 1958, salvaguardar às filhas

solteiras uma condição mínima de sobrevivência à falta dos pais.

Essa situação não mais subsiste. No entanto, a interpretação

evolutiva dada pelo Tribunal de Contas da União não pode ter o condão de

modificar os atos constituídos sob a égide da legislação protetiva, cujos

efeitos jurídicos não estão dissociados da análise do preenchimento dos

requisitos legais à época da concessão, pois ‘não é lícito ao intérprete

distinguir onde o legislador não distinguiu' (RE 71.284, Rel. Min. Aliomar

Baleeiro).

Além disso, o teor da lei 3.373/58 e o histórico retro mencionado

acerca da situação da mulher na sociedade pré Constituição de 1988, revela

claramente a presunção de dependência econômica das filhas solteiras

maiores de vinte e um anos, não se revelando razoável, exceto se houver
dúvida no tocante à lisura da situação das requerentes no momento da
solicitação da pensão (o que não se pode extrair das razões do ato
impugnado), exigir que faça prova positiva da dependência financeira em

relação ao servidor instituidor do benefício à época da concessão.

Veja-se que a legislação de regência, quando previu, em relação a

benefícios de caráter temporário, a possibilidade de ‘superação da qualidade

de beneficiário', o fez expressamente.

A Lei 3.373/58, por exemplo, estabelecia a manutenção da invalidez

como ‘condição essencial' à percepção da pensão do filho ou do irmão

inválido.

De igual modo, a Lei 8.112/90, atual estatuto jurídico dos servidores

públicos civis federais, no artigo 222, enumera de modo expresso as

hipóteses para a ‘perda da qualidade de beneficiário': falecimento, anulação
de casamento, cessação de invalidez ou afastamento de deficiência,

acumulação de pensões, renúncia expressa ou, em relação ao cônjuge, o

decurso dos prazos de que tratou a Lei 13.135/2015.

Mesmo para os benefícios devidos aos pais e aos irmãos, que

necessitam comprovar a dependência econômica para a concessão do

benefício, a superação dessa condição não consta dentre as hipóteses de

perda da qualidade de beneficiário.

A respeito especificamente desse tema, o Supremo Tribunal Federal,

ao julgar o RE 234.543, de relatoria do Ministro Ilmar Galvão, expressamente
considerou que a Lei 8.112/90 (art. 217, II, a, e 222, IV), ao revogar o

benefício de pensão por morte à filha solteira maior de 21 anos, não poderia

retroagir para atingir benefícios concedidos antes de sua vigência.

Eis a ementa do julgado:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. FILHA DE EX-SERVIDOR DA
CÂMARA DOS DEPUTADOS. PENSÃO TEMPORÁRIA. LEI 3.373/58.
ALTERAÇÕES PELA LEI 8.112/90. DIREITO ADQUIRIDO. A garantia
insculpida no art. 5º, inc. XXXVI, da Constituição Federal impede que lei nova,
ao instituir causa de extinção de benefício, não prevista na legislação anterior,
retroaja para alcançar situação consolidada sob a égide da norma então em
vigor. Conquanto tenha a Lei 8.112/90 alterado as hipóteses de concessão de
pensão temporária, previstas na Lei 3.373/58, tais modificações não poderiam
atingir benefícios concedidos antes de sua vigência. Recurso extraordinário
não conhecido. (RE 234.543, Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO, Primeira
Turma, julgado em 20/04/1999, DJ 06-08-1999 PP-00051 EMENT

VOL-01957-14 PP-02953)

Ademais, dizer que a pensão é temporária não significa suscitar a

sua revisão a cada dia ou a cada mês para verificar se persistem os requisitos
que ensejaram a sua concessão. Significa que esse tipo de benefício tem

condições resolutivas pré-estabelecidas: para os filhos, o atingimento da
idade de 21 anos; para os inválidos, a superação dessa condição; para as
filhas maiores de 21 anos, a alteração do estado civil ou a ocupação de cargo

público de caráter permanente.

Assim, em tal contexto, enquanto a titular da pensão permanece

solteira e não ocupa cargo permanente, independentemente da análise da

dependência econômica, porque não é condição essencial prevista em lei,
tem ela incorporado ao seu patrimônio jurídico o direito à manutenção dos
pagamentos da pensão concedida sob a égide de legislação então vigente,
não podendo ser esse direito extirpado por legislação superveniente, que

estipulou causa de extinção outrora não prevista.

No mesmo sentido, o Plenário do STF, no julgamento do MS 22.604,

de relatoria do Ministro Maurício Corrêa, expressamente assenta a
impossibilidade de reversão de pensão considerando o direito adquirido já

consolidado:

EMENTA: PENSÃO. DISPUTA ENTRE HERDEIRAS. APLICAÇÃO DA
LEI Nº 6.782/80. ATO ADMINISTRATIVO DO TCU. FILHA SEPARADA APÓS
O ÓBITO DO PAI. REVERSÃO DO BENEFÍCIO. DIREITO ADQUIRIDO.
EXISTÊNCIA. 1. Filha viúva, divorciada ou desquitada equipara-se à filha
solteira, se provada dependência econômica ao instituidor, à data da
sucessão pensional. 2. Verificado o óbito desse quando da vigência da Lei nº
6.782/80, a filha solteira, enquanto menor, faz jus à pensão, perdendo-a ao se
casar. 3. Quota-parte da pensão cabível àquela que se casou transferida para
a outra. Impossibilidade da reversão tempos depois em face da consolidação
do direito adquirido. Mandado de Segurança conhecido e deferido. (MS
22604, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em

28/04/1998, DJ 08-10-1999 PP-00039 EMENT VOL-01966-01 PP-00032)

Nesse contexto, viola, a priori, o princípio da legalidade o

entendimento lançado no Acórdão 2.780/2016, do TCU, no sentido de que

qualquer fonte de renda que represente subsistência condigna seja apta a

ensejar o cancelamento da pensão ou de outra fonte de rendimento das

titulares de pensão concedida na forma da Lei 3.373/58 e mantida nos termos

do parágrafo único do artigo 5º dessa lei.

O acórdão do TCU não subsiste a uma apreciação à luz do princípio

da segurança jurídica. Como dito, a Lei 9.784/99 impõe prazo decadencial