Supremo Tribunal Federal 23/09/2019 | STF

INVIABILIDADE EM SEDE RECLAMATÓRIA. RECLAMAÇÃO A QUE SE
NEGA SEGUIMENTO.

DECISÃO: Trata-se de reclamação, com pedido de medida liminar,
ajuizada por Vigilantes da Gestão Pública, pessoa jurídica de direito privado
de fins não econômicos, contra ato praticado por Maikon Andre Parzianello,
Prefeito do Município de Enéas Marques/PR, consistente na nomeação de
Dilvane Ribeiro, sua esposa, para o cargo de Secretária Municipal de
Governo, por suposta violação ao enunciado da Súmula Vinculante 13.

A parte reclamante alega, em síntese, que tal nomeação seria ilícita,
pois ofenderia o enunciado da Súmula Vinculante 13.

Narra que, em razão disso, ajuizou ação civil pública perante a 1ª
Vara da Fazenda Pública de Francisco Beltrão/PR, a qual indeferiu o pedido
de medida liminar e que, interposto agravo contra tal decisão, o Tribunal de
Justiça do Estado do Paraná não conheceu do recurso.

Requer, liminarmente, a suspensão dos efeitos da nomeação de
Dilvane Ribeiro para o cargo de Secretária de Governo do Município de Enéas
Marques/PR. No mérito, pede a suspensão definitiva da referida nomeação.

É o relatório. DECIDO.

Ab initio, ressalto que a essência da vexata quaestio destes autos
abrange a interpretação judicial que vem sendo conferida à prática do
nepotismo, cuja materialização ocorre quando há nomeação de parentes de
agentes políticos para o exercício de cargos de confiança ou em comissão na
Administração Pública direta ou indireta de qualquer dos Poderes da
República.

O parâmetro de controle invocado, consistente no enunciado da
Súmula Vinculante 13, possui o seguinte teor:

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta,
colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade
nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de
direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão
ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública
direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações
recíprocas, viola a Constituição Federal.

Por outro lado, no caso sub examine, o ato reclamado consiste de
nomeação para o cargo de Secretária de Governo do Município de Enéas
Marques/PR, da esposa do Chefe do Poder Executivo do aludido Município.

Nesse contexto, pontuo que a edição da Súmula Vinculante 13
decorreu do que decidido pelo Plenário do STF no RE 579.951/RN, Rel. Min.
Ricardo Lewandowski, DJe de 23/10/08, quando se fixou o entendimento de
que a vedação ao nepotismo é consequência lógica do caput do artigo 37 da
Constituição Federal, em obediência, notadamente, aos princípios da
moralidade e da impessoalidade. O acórdão do julgado foi assim ementado,
verbis:

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VEDAÇÃO NEPOTISMO.
NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIÇÃO QUE
DECORRE DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE. I -
Embora restrita ao âmbito do Judiciário, a Resolução 7/2005 do Conselho
Nacional da Justiça, a prática do nepotismo nos demais Poderes é ilícita. II - A
vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática.
III - Proibição que decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37,
caput, da Constituição Federal. IV - Precedentes. V - RE conhecido e
parcialmente provido para anular a nomeação do servidor, aparentado com
agente político, ocupante, de cargo em comissão.

Na ocasião, ao longo dos debates, estabeleceu-se a distinção entre
cargos estritamente administrativos e aqueles de natureza política, nos quais
se enquadrou os cargos de secretários municipais. A propósito, destaco trecho
do voto proferido pelo Min. Ayres Britto:

Senhor Presidente, quando introduzi essa discussão, a partir do voto
do Ministro Marco Aurélio, sobre a distinção entre cargo em comissão e
função de confiança, de um lado, e, do outro, cargo de Secretário Municipal,
Secretário de Estado, Ministro de Estado, portanto, cargos de natureza
política, claro que eu não quis dizer que esses princípios do artigo 37 -
legalidade e moralidade - não se aplicam aos dirigentes superiores de
toda a Administração Pública. Agora, os cargos aqui referidos no inciso
V do artigo 37 são singelamente administrativos; são cargos criados por
lei, não são nominados pela Constituição. Os cargos de Secretário de
Estado, Secretário Municipal têm por êmulo ou paradigma federal os
cargos de Ministro de Estado cuja natureza é política, e não
singelamente administrativa. Diz a Constituição Federal sobre o Poder
Executivo: o Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República,
auxiliado pelos Ministros de Estado (art. 76). Ou seja, os Ministros de Estado
são ocupantes de cargos de existência necessária, política, porque
componentes do governo. Aonde eu quero chegar? O Chefe do Poder
Executivo é livre para escolher seus quadros de governo, mas não o é para
escolher seus quadros administrativos, porque dentre os quadros
administrativos estão os cargos em comissão, os cargos de provimento
efetivo e as funções de confiança. A própria Constituição, sentando praça
desse caráter constitucional, eminentemente político, dos Ministros de Estado-
e isso vale no plano dos Estados-membros e no plano dos municípios -, além
de dizer os requisitos deles 'os Ministros de Estado serão escolhidos dentre
brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos' -,
diz o que basicamente lhes compete. Então, o assento, o locus jurídico dos
auxiliares de governo é diretamente constitucional. A Constituição Federal

a atestar o caráter político do cargo e do agente.

Por isso, o que decidimos no plano da ADC nº 12, e agora servindo
de fundamento para a nova decisão, a proibição do nepotismo arranca,
decola, deriva diretamente dos princípios do artigo 37, que são
princípios extensíveis a toda a Administração Pública de qualquer dos
Poderes, de qualquer das pessoas federadas. Tudo isso na vertente, na
perspectiva de cargos em comissão e funções de confiança, que têm
caráter apenas administrativo, e não caráter político. (Grifei)

No mesmo sentido, assim assentou o Min. Celso de Mello durante o
mencionado julgamento:

Sabemos todos que a atividade estatal, qualquer que seja o
domínio institucional de sua incidência, está necessariamente
subordinada à observância de parâmetros éticos-jurídicos que se
refletem na consagração constitucional do princípio da moralidade
administrativa, que se qualifica como valor constitucional impregnado de
substrato ético e erigido à condição de vetor fundamental no processo de
poder, condicionado, de modo estrito, o exercício, pelo Estado e por seus
agentes, da autoridade que lhes foi outorgada pelo ordenamento normativo.
Esse postulado, que rege a atuação do poder Público, confere substância e
dá expressão a uma pauta de valores éticos, nos quais se funda a própria
ordem positiva do Estado. É por essa razão que o princípio constitucional da
moralidade administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder estatal,
legitima o controle de todos os atos do poder público que transgridam os
valores éticos que devem pautar o comportamento dos órgãos e dos agentes
governamentais, não importando em que instância de poder eles se situem.
(Grifei)

Ao acompanhar o relator, assim manifestou-se o Ministro Gilmar
Mendes:

Também eu já tinha intuído a necessidade de uma ressalva em
relação às funções de natureza eminentemente política. É tradição mundial a
situação de John e Bob Kennedy e, próprio plano nacional, muitas vezes
parentes ou irmãos fazem carreiras paralelas e estabelecem um plano
eventual de cooperação temos governadores e secretárias de Estado -, sem
que haja qualquer conotação de nepotismo. Parece-me que devemos, então,
ter cuidado quanto à fixação. Mas isso não foi objeto de maior consideração.
A vinculação há de ser com o titular ou titulares do cargo de que se cuida na
relação com a Administração.

Nesse sentido, a jurisprudência desta Suprema Corte firmou-se no
sentido de que o referido verbete sumular não abarca a hipótese de
nomeação de parentes de autoridades públicas em cargos políticos, a não ser
quando constatados indícios de fraude à lei e aos princípios da
impessoalidade, moralidade e eficiência na administração pública, por
manifesta ausência de qualificação técnica ou idoneidade moral do nomeado.

Com efeito, esta Corte já se manifestou em inúmeras oportunidades
sobre a necessidade da incidência da Súmula Vinculante 13 para esses
agentes ser analisada caso a caso, a fim de verificar eventual ocorrência de
nepotismo cruzado ou outra modalidade de fraude aos princípios que regem a
Administração Pública. Tal entendimento foi ratificado pelo Plenário desta
Corte na Rcl 6.650-MC-AgR, rel. Min. Ellen Gracie, DJe de 21/11/2008, cujo
acórdão foi assim ementado, verbis:

AGRAVO REGIMENTAL EM MEDIDA CAUTELAR EM
RECLAMAÇÃO. NOMEAÇÃO DE IRMÃO DE GOVERNADOR DE ESTADO.
CARGO DE SECRETÁRIO DE ESTADO. NEPOTISMO. SÚMULA
VINCULANTE Nº 13. INAPLICABILIDADE AO CASO. CARGO DE
NATUREZA POLÍTICA. AGENTE POLÍTICO. ENTENDIMENTO FIRMADO
NO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 579.951/RN.
OCORRÊNCIA DA FUMAÇA DO BOM DIREITO.

1. Impossibilidade de submissão do reclamante, Secretário
Estadual de Transporte, agente político, às hipóteses expressamente
elencadas na Súmula Vinculante nº 13, por se tratar de cargo de natureza
política .

2. Existência de precedente do Plenário do Tribunal: RE 579.951/
RN ,rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJE 12.9.2008.

3. Ocorrência da fumaça do bom direito.

4. Ausência de sentido em relação às alegações externadas pelo
agravante quanto à conduta do prolator da decisão ora agravada.

5. Existência de equívoco lamentável, ante a impossibilidade lógica
de uma decisão devidamente assinada por Ministro desta Casa ter sido
enviada, por fac-símile, ao advogado do reclamante, em data anterior à sua
própria assinatura.

6. Agravo regimental improvido. (Grifei)

Há, igualmente, precedente unânime da Primeira Turma que afirma
essa mesma conclusão. Cito, a propósito, o acórdão da Rcl nº 7.590, Rel. Min.
Dias Toffoli, DJe de 14/11/2014, assim ementado:

Reclamação Constitucional e administrativo Nepotismo Súmula
vinculante nº 13 Distinção entre cargos políticos e administrativos
Procedência.

1. Os cargos políticos são caracterizados não apenas por serem
de livre nomeação ou exoneração, fundadas na fidúcia, mas também por
seus titulares serem detentores de um munus governamental decorrente
da Constituição Federal, não estando os seus ocupantes enquadrados
na classificação de agentes administrativos.

2. Em hipóteses que atinjam ocupantes de cargos políticos, a
configuração do nepotismo deve ser analisado caso a caso, a fim de se