2021 | STF

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Nesse sentido, sobre a ilegitimidade ativa ad causam da Associação
Nacional das Carreiras de Planejamento e Orçamento - Assecor, o
Procurador-Geral da República afirma que, “conforme se verifica do seu site,
se autoproclama entidade sindical (Estatuto ASSECOR/A - ASSECOR-
SINDICAL)” (fl. 7, e-doc. 39).

Assim, como entidade sindical de primeiro grau, a Associação
Nacional das Carreiras de Planejamento e Orçamento - Assecor não dispõe
de legitimidade ativa ad causam, nos termos do inc. IX do art. 103 da
Constituição da República, pelos mesmos fundamentos antes expostos
quanto à Associação União Nacional dos Auditores e Técnicos Federais de
Finanças e Controle - Unacon.

Anote-se que, como entidade de classe de alcance nacional, a
Associação Nacional das Carreiras de Planejamento e Orçamento - Assecor
também não dispõe de legitimidade ativa para propor a presente ação direta.

A Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e
Orçamento - Assecor representa segmento de classe dos servidores públicos
federais das carreiras de planejamento e orçamento. Não congrega os demais
servidores públicos federais tampouco representa as correspondentes
carreiras nos Estados mencionados na norma impugnada.

Tem-se no caput da norma impugnada:

“Art. 29. Os servidores de que trata o art. 3° da Emenda
Constitucional n° 79, de 27 de maio de 2014, que se encontravam, nos termos
do § 2° deste artigo, no desempenho de atribuições de planejamento e
orçamento ou no desempenho de atribuições de controle interno nos órgãos e
entidades da administração pública estadual direta, autárquica e fundacional,
dos ex-Territórios Federais e dos Estados do Amapá, de Roraima e de
Rondônia, observados os critérios de escolaridade exigidos em lei, serão
enquadrados, respectivamente, nos cargos que compõem a carreira de
Planejamento e Orçamento de que trata a Lei n° 8.270, de 17 de dezembro de
1991, e a carreira de Finanças e Controle de que trata a Lei n° 13.327, de 29
de julho de 2016”.

Como entidade de classe de alcance nacional, a Associação não
pode ter reconhecida a legitimidade ativa para a propositura desta ação direta,
considerada a representatividade limitada aos servidores públicos federais
das carreiras afetas ao planejamento e orçamento.

No julgamento do Agravo Regimental na Ação Direta de
Inconstitucionalidade n. 1.875/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, este
Supremo Tribunal reiterou a exigência de representação de toda a categoria
funcional para os fins de reconhecimento da legitimidade para ajuizar ações
de controle abstrato de constitucionalidade:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEGITIMIDADE
ATIVA AD CAUSAM - CF/88, ART. 103 - ROL TAXATIVO - ENTIDADE DE
CLASSE - REPRESENTAÇÃO INSTITUCIONAL DE MERA FRAÇÃO DE
DETERMINADA CATEGORIA FUNCIONAL - DESCARACTERIZAÇÃO DA
AUTORA COMO ENTIDADE DE CLASSE - AÇÃO DIRETA NÃO
CONHECIDA. RECURSO DE "AGRAVO REGIMENTAL" A QUE SE NEGA
PROVIMENTO. - A Constituição da República, ao disciplinar o tema
concernente a quem pode ativar, mediante ação direta, a jurisdição
constitucional concentrada do Supremo Tribunal Federal, ampliou,
significativamente, o rol - sempre taxativo - dos que dispõem da titularidade de
agir em sede de controle normativo abstrato. - Não se qualificam como
entidades de classe, para fins de ajuizamento de ação direta de
inconstitucionalidade, aquelas que são constituídas por mera fração de
determinada categoria funcional. Precedentes” (Plenário, DJe 12.12.2008).

Ainda, no mesmo sentido:

“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCINALIDADE. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA.
SÚMULA N. 287 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ILEGITIMIDADE
ATIVA AD CAUSAM. ASSOCIAÇÃO QUE CONGREGA PARCELA DE
CATEGORIA PROFISSIONAL. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA
ENTRE O OBJETO DA AÇÃO E AS FINALIDADES DA AUTORA.
PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA
PROVIMENTO” (ADI n. 6.023 AgR, minha relatoria, Plenário, DJe
18.12.2019).

“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCINALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ENTIDADE
DE CLASSE DE ALCANCE NACIONAL. ASSOCIAÇÃO QUE CONGREGA
PARCELA DE CATEGORIA PROFISSIONAL. PRECEDENTES. AUSÊNCIA
DE HOMOGENEIDADE. AGRAVANTE QUE NÃO ESTÁ NO ROL TAXATIVO
DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE
CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO
QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ADI n. 5.746 AgR, minha relatoria, Plenário,
DJe 2.4.2020).

“EMENTA: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO
FUNDAMENTAL. DISPOSITIVOS DO DECRETO PRESIDENCIAL 5.597, DE
28 DE NOVEMBRO DE 2005, QUE REGULAMENTA O ACESSO DE
CONSUMIDORES LIVRES ÀS REDES DE TRANSMISSÃO DE ENERGIA
ELÉTRICA. ILEGITIMIDADE ATIVA DA ASSOCIAÇÃO ARGÜENTE.
APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. AUSÊNCIA DE
POTENCIALIDADE LESIVA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO.
AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. I - A composição híbrida da ABRADEE,
devido à heterogeneidade na participação social macula a legitimidade da
arguente para agir em sede de controle abstrato de constitucionalidade. II -
Não é parte legítima para a proposição de arguição de descumprimento de

preceito fundamental a associação que congrega mero segmento do ramo
das entidades das empresas prestadoras de energia elétrica. Precedentes. III

- Inexistência de controvérsia constitucional relevante. IV - A jurisprudência
desta Suprema Corte, não reconhece a possibilidade de controle concentrado
de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa à Constituição, tais como o
ato regulamentar consubstanciado no Decreto presidencial ora impugnado. V

- O ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental
rege-se pelo princípio da subsidiariedade, previsto no art. 4°, § 1°, da Lei
9.882/99, a significar que a admissibilidade desta ação constitucional
pressupõe a inexistência de qualquer outro meio juridicamente idôneo apto a
sanar, com efetividade real, o estado de lesividade do ato impugnado. VI -
Agravo regimental improvido” (ADPF n. 93 AgR, Relator o Ministro Ricardo
Lewandowski, Plenário, DJe 7.8.2009).

“Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 3° E 7°, I, DA LEI FEDERAL
13.135/2015. ALTERAÇÃO DO REGRAMENTO DA PENSÃO POR MORTE
DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS. AÇÃO PROPOSTA POR
ASSOCIAÇÃO DE CARÁTER ABRANGENTE QUE CONGREGA
SERVIDORES PÚBLICOS DE DIVERSAS CARREIRAS QUE NÃO
GUARDAM IDENTIDADE ENTRE SI. AUSÊNCIA DE HOMOGENEIDADE.
NORMA IMPUGNADA CUJA REPERCUSSÃO NÃO SE RESTRINGE À
ESFERA JURÍDICA DOS ASSOCIADOS DO REQUERENTE.
ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A A
Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para
provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional
por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades
de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três
condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros
integrantes da entidade (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de
5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b)
representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter
nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos,
nove estados-membros ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de
28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de
13/12/1996; e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da
entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min.
Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 2. A presente ação direta de
inconstitucionalidade tem por objeto os artigos 3° e 7°, I, da Lei federal
13.135/2015 (lei de conversão da Medida Provisória 665/2014), que alteraram
o regramento da pensão por morte dos servidores públicos federais. 3. O
Fórum Nacional Permanente de Carreiras Típicas de Estado - FONACATE é
entidade associativa que representa servidores públicos de diversas carreiras
ou segmentos de carreiras que não guardam identidade entre si, sendo, por
tal razão, entidade heterogênea. A qualificação como servidores que
desempenham atividades exclusivas de Estado não traz a identidade
necessária para que as careiras sejam consideradas homogêneas. 4. A
repercussão dos dispositivos legais ora impugnados não se restringe à esfera
jurídica dos associados do requerente, pois se dirige a todos servidores
públicos federais, ao passo que o requerente representa apenas parcela dos
servidores que integram as diversas carreiras existentes no serviço público
federal. Dessa forma, o requerente carece de representatividade adequada
para impugnar as normas questionadas. Precedentes. 5. Agravo não provido”
(ADI n. 5.419 AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 3.4.2019).

21. O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não
conhecimento da presente ação considerada a ilegitimidade ativa das autoras,
nos termos seguintes:

“Ademais, a ilegitimidade ativa ad causam da requerente restaria
configurada ainda que se admitisse, por hipótese, sua natureza de entidade
de classe, tendo em vista limitação de sua representatividade. Neste ponto, o
óbice ora apresentado em desfavor da UNACON estende-se à Associação
Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e Orçamento —
ASSECOR. Isso porque ambas as requerentes representam apenas mero
segmento dos servidores do Poder Executivo Federal. Depreende-se do
artigo 1° dos respectivos Estatutos Sociais, bem como de suas próprias
nomenclaturas, que a União Nacional dos Auditores e Técnicos Federais de
Finanças e Controle — UNACON agremia Auditores e Técnicos de Finanças
e Controle do Poder Executivo Federal. A Associação Nacional dos Servidores
da Carreira de Planejamento e Orçamento — ASSECOR, por seu turno, é
representativa dos servidores públicos da Carreira der Planejamento e
Orçamento do Poder Executivo Federal.

Dessa forma, verifica-se que a representatividade das requerentes se
limita a parcela dos servidores públicos do Poder Executivo Federal, razão
pela qual não podem ser caracterizadas como associações de classe para o
fim previsto no artigo 103, inciso IX, da Constituição Federal. De fato, as
autoras não congregam os demais servidores dos respectivos órgãos do
Poder Executivo Federal, bem como não representam as carreiras
correspondentes no plano estadual. Nota-se que, em hipótese semelhante,
esse Supremo Tribunal Federal; não conheceu de ação direta ajuizada por
entidade representativa de mero segmento da classe dos servidores públicos
federais (...)” (fls. 12-13, e-doc. 37).

22. O Procurador-Geral da República também opinou pelo
reconhecimento da ilegitimidade ativa ad causam das autoras:

“A União Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle -
UNACON e a Associação Nacional das Carreiras de Planejamento e