2021 | STF

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Mérito. O artigo 29 da Lei ;V 13.681/18 regulamenta o direito de
enquadramento funcional assegurado diretamente pelas EC's n° 19/98 e
seguintes. Inexistência de ofensa ao postulado do concurso público, aos
princípios norteadores da administração pública e à isonomia. Legítima
adequação da situação funcional de pessoas que prestaram serviços aos ex-
Territórios Federais. Deferência de tratamento diferenciado àqueles que se
submeteram a situação de trabalho excepcional. Improcedentes as alegações
de ofensa aos dispositivos constitucionais invocados como parâmetro de
controle. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, quanto ao
mérito, pela improcedência do pedido” (e-doc. 37).

11. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo conhecimento da
ação e, no mérito, pela improcedência do pedido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FALTA DE
LEGITIMIDADE ATIVA DAS ENTIDADES REQUERENTES. ART 29 DA LEI
13.681/2018, QUE DISCIPLINA AS EMENDAS CONSTITUCIONAIS 60/2004,
79/2014 E 98/2017, QUANTO ÀS CARREIRAS DE PLANEJAMENTO,
ORÇAMENTO E CONTROLE INTERNO. CONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. Entidades sindicais
de primeiro e segundo graus não dispõem de legitimidade ativa para
ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes. 2. O
reconhecimento da natureza sindical da entidade não a habilita a ajuizar ação
direta na condição de entidade de classe de âmbito nacional. Precedentes. 3.
Emenda Constitucional pode estabelecer exceção pontual ao princípio do
concurso público para atender situação singular de instalação de estado-
membro. Parecer pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela
improcedência do pedido” (e-doc. 39).

12. Em 21.1.2021 (Petição n. 3624/STF), as autoras reiteraram o
requerimento de concessão da medida cautelar para “suspender os efeitos da
norma impugnada (art. 29 da Lei n. 13.681/2018) até o julgamento final da
presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, de modo a obstar o atual
procedimento (Decreto n. 10.552/2020 e Portaria SGP/ME n. 24.859/2020) de
enquadramento, nos cargos das Carreiras de Finanças e Controle e de
Planejamento e Orçamento, de servidores dos Ex-Territórios Federais e nos
Estados do Amapá, de Roraima e de Rondônia” (e-doc. 41).

Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.

13. Pela análise do que posto nos autos, a presente ação direta de
inconstitucionalidade não pode ser conhecida, considerada a ausência de
legitimidade ativa ad causam das autoras.

14. Na Constituição da República de 1988 se ampliou o rol dos
legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de
constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da
República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16,
de 26.11.1965, à Constituição de 1946.

No art. 103 da Constituição da República se prevê o rol dos
legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de
constitucionalidade:

“Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a
ação declaratória de constitucionalidade:

I - o Presidente da República;

II - a Mesa do Senado Federal;

III - a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do
Distrito Federal;

V o Governador de Estado ou do Distrito Federal;

VI - o Procurador-Geral da República;

VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;

IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.

15. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é firme no sentido de
que, entre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais são
legitimadas para propor ações de controle abstrato. Assim, por exemplo:

“EMENTA: Agravo regimental em ação direta de
inconstitucionalidade. Artigo 103, IX, CF. Controle concentrado. Entidade de
classe de âmbito nacional. Ilegitimidade. Pertinência temática. Processo
objetivo. Ausência de estreita relação entre o objeto do controle e a defesa
dos direitos da classe representada pela entidade. 1. A jurisprudência firme da
Corte é no sentido de que, dentre as entidades sindicais, apenas as
confederações sindicais possuem legitimidade para propor ação direta,
conforme o disposto no art. 103, IX, da Constituição Federal. Precedentes. 2.
As entidades de classe e as confederações sindicais somente poderão lançar
mão das ações de controle concentrado quando tiverem em mira normas
jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da classe representada.
Precedentes. 3. A pertinência temática é verdadeira projeção do interesse de
agir no processo objetivo, que se traduz na necessidade de que exista uma
estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe
representada pela entidade requerente. 4. Não verificada correlação entre os
objetivos institucionais perseguidos pela entidade e as normas impugnadas,
as quais dizem respeito à majoração das alíquotas da contribuição ao PIS e
da Cofins relativas à venda de combustíveis. 5. Nego provimento ao agravo
regimental” (ADI n. 5.837 AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJ
17.10.2018).

Pelo decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.146,
Relator o Ministro Luiz Fux, “a atuação das confederações sindicais em sede
de controle concentrado de constitucionalidade se submete a duas

condicionantes procedimentais: a) o reconhecimento da condição de
confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a
agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes
de uma mesma categoria econômica ou profissional, registrada no Ministério
do Trabalho (Súmula 677/STF); e b) a relação de pertinência temática entre
os objetivos institucionais da confederação postulante e o conteúdo da norma
objeto de impugnação” (Plenário, DJ 3.4.2019).

16. A natureza sindical da entidade não possibilita o reconhecimento
como entidade de classe de alcance nacional para fins de legitimidade ativa
ad causam para a propositura de ações de controle abstrato de
constitucionalidade. Por exemplo, os seguintes julgados:

“(...) a fórmula alternativa prevista no inciso IX do art. 103 da
Constituição da República, impede que determinada entidade considerada de
natureza sindical, não enquadrável no conceito de confederação, venha a se
utilizar do rótulo de entidade de classe de âmbito nacional, para fins de
legitimação” (ADI n. 4.224-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 8.9.2011).

“Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE PARA AJUIZAMENTO DE
AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO. CRITÉRIOS
JURISPRUDENCIAIS PARA DEFINIR CONFEDERAÇÃO SINDICAL E
ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. (...) AÇÃO PROPOSTA
POR ASSOCIAÇÃO CIVIL QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE
LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO
DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO.
ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM . PRECEDENTES. AGRAVO NÃO
PROVIDO. (...). A natureza sindical da requerente impede que se reconheça
sua legitimidade ativa ad causam na condição de entidade de classe de
âmbito nacional, pois se trata de hipóteses de legitimação distintas, que não
admitem mescla de requisitos. Precedentes. 5. Agravo não provido” (ADI n.
4.384-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJ 19.2.2019).

Nesse mesmo sentido: ADI n. 4.501, de minha relatoria, DJe
6.5.2019; ADI n. 4.967, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 10.4.2015; ADI n.
4.440-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 29.5.2015; ADI n. 4.184-
AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 25.9.2014; ADI n. 4.656-
AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 1°.9.2014; ADI n. 4.473-AgR,
Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 1°.8.2012; ADI n. 4.361-AgR, Relator o
Ministro Luiz Fux, DJe 1°.2.2012; ADI n. 3.506-AgR, Relatora a Ministra Ellen
Gracie, DJ 30.9.2005.

17. Quanto às entidades de classe de alcance nacional, a
jurisprudência deste Supremo Tribunal assentou que, para o reconhecimento
de sua legitimidade ativa ad causam, pressupõe-se o preenchimento dos
seguintes requisitos: (i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas;
(ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais
homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que significa ter representação
em, pelo menos, 9 (nove) Unidades da Federação (Estados ou Distrito
Federal), por aplicação analógica do art. 7°, § 1°, da Lei 9.096/1995 (Lei
Orgânica dos Partidos Políticos LOPP” (ADI n. 4.294 AgR, Relator o Ministro
Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 5.9.2016).

Trata-se de legitimidade ativa especial, considerando-se que, apenas
quando demonstrada, cumulativamente, a presença de todos os requisitos e a
pertinência temática entre o conteúdo veiculado na norma impugnada e as
finalidades da entidade, tem-se reconhecida a legitimidade ativa da entidade
de classe para a propositura de ações de controle abstrato de
constitucionalidade.

Em sede doutrinária, o Ministro Roberto Barroso anota sobre as
condicionantes para o reconhecimento da legitimidade ativa ad causam das
entidades de classe de alcance nacional:

“A legitimação das entidades de classe de âmbito nacional tem
envolvido um conjunto amplo de discussões, todas gravitando em torno da
posição severa e restritiva adotada pelo Supremo Tribunal Federal na matéria
(.). A despeito da subsistência de aspectos tormentosos, é possível
sistematizar as principais linhas jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal
nos tópicos seguintes: (i) Entidade de classe de âmbito nacional: exige-se,
para reconhecimento de seu caráter nacional, que a entidade possua filiados
em pelo menos nove Estados da Federação, em analogia com a Lei Orgânica
dos Partidos Políticos. (ii) Classe: exige-se que os filiados da entidade
estejam ligados entre si pelo exercício da mesma atividade econômica ou
profissional. Não preenchem tal exigência associações que reúnam membros
pertencentes a categorias profissionais ou econômicas diversas, por ausência
de homogeneidade de interesses. Por outro lado, o STF tem entendido que a
entidade postulante deve representar a integralidade da categoria econômica
em questão, e não apenas uma parcela setorizada dessa. A exigência deve
ser interpretada com cautela, sob pena de produzir efeito inverso ao que se
pretendia obter, privilegiando entidades caracterizadas por vínculo associativo
excessivamente genérico e, por isso mesmo, menos aptas a representar de
maneira efetiva os interesses de seus membros (...). (iii) Composição da
entidade: a jurisprudência antes dominante no STF exigia que a entidade
tivesse como membros os próprios integrantes da classe, sem intermediação
de qualquer outro ente que os representasse. Assim, pelo entendimento
anterior do Supremo, não preenchiam tal exigência as entidades que,
congregando pessoas jurídicas, se apresentassem como associações de
associações, pelo hibridismo de sua composição social. Esta orientação foi
revista, em posição liderada pelo Ministro Sepúlveda Pertence, passando-se a
reconhecer o caráter de entidade de classe de âmbito nacional àquela