2017 | DOMSP-SP

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dias 26 de julho e 2 de agosto de 2017, para julgamento das respectivas Contas." O Conselheiro Presidente Roberto Bra-guim observou: "Ninguém se opondo, nós temos sessões de câmara no dia 26 de julho, então temos que balizar as nossas pautas." Conselheiro João Antonio: "Eu não me oponho, Senhor Presidente, apenas registro que, infelizmente, não contamos com a presença do Conselheiro Edson Simões naquele momento da sessão anterior, mas concluímos que iríamos fazer um esforço concentrado, e a Secretaria-Geral está preparando um roteiro especial para que possamos zerar a rotação das Contas em atraso. Apenas registro, porque acho que já devería-mos entender o mês de agosto como o de esforço concentrado para a votação das Contas." Concedida a palavra ao Conselheiro Maurício Faria, Sua Excelência manifestou-se nos seguintes termos: "Na tarde de ontem, encaminhei ao Ilustre Conselheiro Presidente um ofício e também procurei entregar pessoalmente aos demais Conselheiros. Era já o meio da tarde, então não foi possível a entrega pessoal e deixei em cada um dos Gabinetes, informando que trataria esta matéria na sessão de hoje. Como suponho que possa ter havido dificuldade de algum Conselheiro se inteirar do teor do ofício, vou lê-lo para registro na sessão. "Ilustre Conselheiro Presidente Roberto Braguim. Foi publicada no Diário Oficial da Cidade, em 8 de julho de 2017, decisão da Comissão Especial de Licitação - CEU responsável pela denominada PPP da Iluminação Pública, “pelo afastamento da empresa Quattro e, por conseguinte, exclusão do Consórcio Walks”, com a correspondente ratificação por parte da Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras. Na exposição de motivos da Comissão Especial de Licitação, constou: "O Consórcio FM Rodrigues/CLD carreia aos autos o registro de apontamento da matéria, pelo Tribunal de

fls. 9.081/9.083.” Em outra passagem da exposição de motivos da Comissão de Licitação: "Quanto ao fato superveniente da penalidade administrativa consubstanciada na declaração de inidoneidade aplicada à empresa Alumini Engenharia S.A., a Comissão entende atingir a empresa Quattro, visto que é a controladora da Alumini, com fundamento no estabelecido no artigo 50 do Código Civil e Lei Federal 12.846/13. Tal entendimento prende-se ao fato de acompanhar a manifestação dos

mos: o Consórcio Walks é composto pelas empresas Quattro Participações S.A., Kingson Brasil Indústria e Comércio Ltda. e WPR Participações Ltda. Pode-se observar que a Quattro e a Alumini possuem composição societária idênticas, sendo a Quattro detentora de 99% das ações da Alumini. Dessa forma, a Alumini assemelha-se a uma subsidiária integral da Quattro. Como se não bastasse, a Quattro e a Alumini demonstram que as assembleias sociais são realizadas no mesmo local, sendo que as pessoas físicas presentes e praticantes dos atos são exatamente as mesmas, dados esses tirados do relatório elaborado pelos auditores do TCM no TC 3.252/15-21 e no site da Junta Comercial.” Porém, na Sessão Ordinária 2.916^a, não existiu apontamento da matéria pelo TCM, tendo ocorrido, isto sim, leitura de voto do Conselheiro Maurício Faria, que afinal restou vencido. Da mesma forma, inexistiu com o teor que lhe foi atribuído, "a manifestação dos auditores do Egrégio Tribu-

existiram os "dados esses tirados do relatório elaborado pelos auditores do TCM no TC 3.252/15-21.” Nesse julgamento, o Conselheiro Maurício Faria foi voto vencido, inclusive quanto ao Tribunal de Contas exercer a sua competência de controle externo antes da decisão da Comissão Especial de Licitação acerca da inabilitação ou habilitação do Consórcio Walks. Prevaleceu, também, neste ponto, para efeito do deliberado, o voto condutor do Conselheiro João Antonio, nos seguintes termos: "Assim, não cabe a este Pleno, neste momento processual, adentrar a matéria, cuja competência é da Comissão de Licitação, a quem caberá deliberar sobre a extensão dos efeitos da decretação de inidoneidade da empresa Alumini para a Quattro Participações e seus reflexos para o consórcio como um todo.” E mais, nas notas taquigráficas da Sessão Ordinária 2.926a, de 13 de junho de 2017, consta a locução do Conselheiro João Antonio: "Sobre a questão da Alusa, há um debate jurídico em curso que leva em conta dois aspectos, Conselheiro Maurício Faria. O primeiro deles é que não existe jurisprudência neste Tribunal em se tratando de consórcio. A contaminação de uma das consorciadas contamina todo o consórcio? Esta é a primeira pergunta que tem que ser respondida por este Pleno. Este Tribunal tem já convicção jurídica de que contamina todo o consórcio? Esta é a primeira indagação. A segunda indagação é a respeito desta matéria. O consórcio é composto por várias empresas, entre elas uma empresa chamada Quattro, que não tem nada a ver com a Alusa, do ponto de vista formal enquanto pessoa jurídica, e é controlada pela Alumini por 99%. Pois bem, outra indagação, que, inclusive, se eu for a fundo, tenho até uma convicção a respeito, mas este Pleno ainda não tem, a Quattro está contaminada pela declaração de inidoneidade da Alumini? É outra indagação. Tem pensamento jurídico para todos os lados. A Quattro está contaminada? Este debate não foi feito por este Pleno, então a respeito desta matéria tem indagações jurídicas e confesso que estou estudando porque, em algum momento neste processo, vamos ter que nos posicionar sobre essas duas questões. São questões postas.” Ou seja, a deliberação da Comissão de Licitação usou indevidamente, como um elemento de motivação da sua decisão, uma suposta orientação, diretriz ou apontamento atribuído ao TCM/SP e a sua auditoria, quando, na realidade, a decisão oficial desta Corte de Contas foi por não atuar nesta matéria. Assim, aparentemente, a Comissão Especial de Licitação utilizou um inexistente posicionamento do TCM/SP, transformando-o em argumento de autoridade para validar o seu próprio posicionamento. Cabe atentar que tal procedimento criou um fator de inibição para que o TCM/SP possa tratar da matéria após a deliberação da Comissão de Licitação, ao contrário do previsto naquilo que a Corte efetivamente decidiu, de forma colegiada, conforme o voto condutor da maioria. Isto posto, cabe ao TCM/SP esclarecer a questão perante a Administração e possíveis interessados em geral. Nesta expectativa, submeto ao Pleno a matéria. Encaminhei este ofício ao Senhor Presidente, procurei que chegasse ao conhecimento dos Senhores Conselheiros antes da sessão. Há uma dúvida se isto ocorreu, porque só fiz o encaminhamento ontem à tarde, mas de qualquer forma, parece-me que já há um entendimento, então a Presidência oficiaria a Administração para que houvesse um esclarecimento neste ponto. Adicionalmente, o Ilustre Relator informou agora há pouco que existiu ontem uma decisão judicial, um mandado de segurança que suspende esta decisão da Comissão de Licitação, ratificada pela Secretaria de Obras, e portanto determina, provisoriamente, em caráter de juízo liminar, que seja mantido o Consórcio Walks no processo licitatório até uma decisão conclusiva do Poder Judiciário. Não sei se o Conselheiro Relator pretende informar a respeito, mas soubemos desse dado, que contextualiza esta questão de maneira mais ampla." Retomando a palavra, o Conselheiro Presidente Roberto Braguim destacou: Eu já havia falado com o Conselheiro Relator, bem como com os demais Senhores Conselheiros, e

acho que o momento é de o Relator formular um pedido de explicações à Administração, e eu faço o devido encaminhamento, solicitando esclarecimentos a respeito deste tema." Com a palavra, o Conselheiro João Antonio concluiu: "Assim farei, Senhor Presidente. Eu apenas complemento o informe do Conselheiro Maurício Faria, dizendo que a decisão judicial foi na tarde de ontem. A Juíza do caso é a Nandra Martins da Silva Machado, que defere o pedido liminar para suspender a decisão de autoridade coatora - estou lendo aqui a conclusão dela -, publicado no dia 8 de julho de 2017, que excluiu a impetrante do procedimento licitatório internacional, permitindo a sua participação na próxima fase da licitação, a abertura dos envelopes com as propostas econômicas, até o julgamento final do processo. Esta decisão não garante a habilitação da impetrante na fase de habilitação, a qual deverá ser decidida nos termos do edital pela comissão. Esta é a conclusão da Juíza ao analisar o mandado de segurança do interessado, Consórcio Walks." Concedida a palavra ao Conselheiro Domingos Dissei, Sua Excelência expressou-se como segue: "Senhor Presidente, eu solicitei para os nossos auditores fazerem uma apresentação sobre os estudos estatísticos e métodos quantitativos. Nós temos ensaios tecnológicos, ensaios laboratoriais, e estamos buscando, com grande esforço, uma auditoria de resultados. É a estatística descritiva e a inferencial. Eu gostei muito da reunião que fiz com eles, e gostaria que o Luís Guilherme Damiani, Rafael Waissman, Raissa Grizze, Thulyo Tavares e o responsável, que eu usei muito na operação tapa-buraco, o engenheiro Eduardo Silveira Carvalho. Eles vão dar uma explicação para os Conselheiros. Nós vamos ficar encantados com esse estatístico, que está buscando auditoria de resultados. É um trabalho muito

dez minutos. É rápido, Senhor Presidente. Obrigado pela sua deferência." Senhor Thulyo Tavares: "Bom dia. Cumprimento o Senhor Presidente, os Senhores Conselheiros, o Senhor Secretá-rio-Geral, os demais presentes. Agradeço a oportunidade. Meu nome é Thulyo, sou agente de fiscalização e trabalho na Subse-cretaria de Fiscalização e Controle. Nós somos cinco pessoas no grupo de métodos quantitativos e preparemos alguns slides

guim: "A sua formação é de engenheiro?"Thulyo Tavares: "Eu sou economista, mas no grupo temos engenheiros, administradores. É um grupo bem diversificado. Não temos estatísticos." Conselheiro Presidente Roberto Braguim: "Multidisciplinar, portanto." Thulyo Tavares: "Multidisciplinar. Constituímos, no ano passado, o Grupo de Métodos Quantitativos, que tem como objetivos: - Desenvolver ferramentas que permitam transformar uma grande quantidade de dados em informação útil e de fácil entendimento; - Aperfeiçoar os procedimentos da Subsecretaria por meio de técnicas matemáticas e estatísticas; - Prestar consultoria interna e treinamento aos agentes de fiscalização nas ferramentas desenvolvidas e em ferramentas de análise quantitativa. Nessa linha, como foi mencionado pelo Sr. Conselheiro Domingos Dissei, o Grupo desenvolveu dois Procedimentos Operacionais Padrão: • N-SFC-01-01, sobre Estatística Descritiva, que auxilia os agentes de fiscalização na descri-

N-SFC-01-02, sobre Estatística Inferencial, que trata de como fazer conclusões acerca de uma população com base em dados de amostragem. Ambas as ferramentas estão disponíveis na intranet, na página da SFC. Primeiramente, cumpre distinguir uma população de uma amostra. Uma população - também chamada de censo - é o conjunto de todos os elementos. Quando não for possível utilizar todos os elementos de uma população, pode-se recorrer a uma amostra, ou seja, um subconjunto de elementos da população. Especificamente sobre a Estatística Inferencial, que é o objeto do trabalho do tapa-bu-raco, o processo de amostragem é composto pelas seguintes fases: 1. Determinar o tamanho da amostra necessário; 2. Selecionar os elementos que comporão a amostra; 3. Executar os procedimentos aplicáveis à amostra; 4. Fazer a inferência e avaliar os resultados obtidos. Considerações acerca do tamanho da amostra. Uma das questões mais importantes numa análise estatística é determinar qual o tamanho da amostra que devemos obter: 1- amostras muito grande são mais dispendiosas e demandam mais tempo de coleta e estudo dos dados; enquanto que 2- amostras muito pequenas podem não ser representativas da população. Portanto, tal questão não é trivial. Por exemplo, uma amostra constituída por 10% dos elementos de uma população é adequada ou não? Depende. Uma população de 50 elementos conduziria a selecionar uma amostra de 5, o que poderia ser pouco, enquanto que uma população de 5 milhões conduziria a selecionar uma amostra de 500.000, o que seria excessivo. Assim, ainda que haja uma relação direta entre o tamanho da amostra e o tamanho da população (quando a população aumenta, em princípio, o tamanho da amostra também aumenta), esta relação não se apresenta de forma proporcional. O tamanho da amostra também depende da variabilidade da população. Se tivermos um tanque com mil peixes idênticos e do mesmo tamanho, basta analisar um único peixe para termos uma ideia muito aproximada da população. No entanto, se nesse mesmo tanque existirem mil peixes de várias espécies e de diferentes tamanhos, é necessário uma amostra muito maior para que seja representativa da população. Também aqui há uma relação direta entre o tamanho da amostra e a variabilidade da população: quanto maior for a variabilidade da população, maior terá de ser a amostra. No caso da fiscalização da execução do tapa-buraco, a população é bastante homogênea. Isso porque se coletarmos um corpo de prova em um determinado local, muito provavelmente ele será representativo dos demais, tendo em vista que o material utilizado vem da mesma fábrica. Além disso, o procedimento de execução do tapa-buraco e os equipamentos utilizados são padronizados, tanto é que foi utilizada Ata de RP para sua contratação. O tamanho da amostra depende, ainda, do tipo de variável em questão (qualitativa ou quantitativa) e dos níveis de confiança e precisão desejados. Independentemente do tamanho da amostra, é possível fazer alguma inferência acerca de qualquer população. Logicamente, quanto maior o tamanho da amostra, menor a margem de erro e consequentemente menor o intervalo de confiança. Por outro lado, mesmo com uma amostra pequena, é possível extrair algumas conclusões. Por exemplo, em uma piscina contendo 100.000 bolas com duas possibilidades de cores: bolas azuis e bolas não azuis; retiramos uma amostra de três bolas, aleatoriamente, de cor "azul”. O que podemos falar sobre a proporção de bolas azuis na piscina? É isso que o teste do intervalo de confiança, utilizando a distribuição de probabilidade hipergeomé-trica, responde. Nesse caso, com 95% de confiança, é possível afirmar que entre 29% e 100% das bolas na piscina são azuis. Vale lembrar que, na prática, a distribuição hipergeométrica converge para uma distribuição Binomial, quando a população é muito grande. Ou seja, no caso concreto, o resultado do intervalo de confiança é o mesmo para essas duas distribuições de probabilidade.

TABELA 1

Número de extrações Intervalo de Confiança (95% confiança)		Número de extrações Intervalo de Confiança (95% confiança)
0	[ 0%; 100% ]	13	[75%; 100%]
1	[3%; 100%]	14	[77%; 100%]
2	[16%; 100%]	15	[78%; 100%]
3	[29%; 100%]	16	[79%; 100%]
4	[40%; 100%]	17	[80%; 100%]
5	[48%; 100%]	18	[81%; 100%]
6	[54%; 100%]	19	[82%; 100%]
7	[59%; 100%]	20	[83%; 100%]
8	[63%; 100%]	30	[88%; 100%]
9	[66%; 100%]	40	[91%; 100%]
10	[69%; 100%]	50	[93%; 100%]
11	[71%; 100%]	100	[96%; 100%]
12	[73%; 100%]	1.000	[100%; 100%]

Temos uma tabela que construímos, que usa o mesmo exemplo da piscina de bolas. Se não tirarmos nenhuma bola, não podemos falar nada sobre a quantidade de bolas azuis na população; mas, se tirarmos uma bola aleatoriamente, já podemos afirmar que, com 95%, o intervalo de confiança será entre 3% e 100%. Conforme vamos extraindo mais bolas aleatoriamente e elas vão sendo azuis, podemos reduzir a margem de erro. Quanto maior a amostra, menor é a margem de erro e menor o intervalo de confiança, de modo que, com três extrações sendo azuis, podemos falar que pelo menos 29% de todas as 100 mil bolas da piscina são azuis. Com 10, pelo menos 69% são azuis. Assim por diante, de modo que, se extrairmos aleatoriamente 100 bolas e elas forem todas azuis, podemos falar que a proporção de bolas azuis na piscina será entre 96% e 100%. Para ter 95% de confiança de que todas as bolas são azuis, precisaríamos retirar aleatoriamente 1.000 bolas e elas teriam que ser todas azuis. Tipos de variável. Va-

uma escala numérica, ou qualitativas, quando não são representadas por números, mas sim por categorias ou faixas. As variáveis quantitativas geralmente são resumidas na forma de médias e variâncias, enquanto que as qualitativas são resumidas na forma de contagens e proporções. Especificamente no caso do tapa-buraco, o tipo de variável utilizada foi qualitativa com duas categorias. Por exemplo, na Subprefeitura de Campo Limpo, as categorias utilizadas foram: Grau de compactação \< 96% ou GC \> 96%. Então, foi avaliado - em cada amostra - se o GC estava acima ou abaixo desse valor. Em seguida, foi feita uma contagem a fim de obter a proporção da amostra (proporção amostral) para os casos em que o GC \< 96%. Intervalo de Confiança. É um intervalo estimado de um parâmetro de interesse (como, por exemplo, a proporção) de uma população. Em vez de estimar o parâmetro por um único valor (estimativa por ponto), é dada uma estimativa por intervalo, conforme a figura:

Nós temos o X, que é a proporção amostral, a margem para mais ou para menos, e o intervalo de confiança como sendo os dois extremos, o limite inferior e o limite superior. Para fazer o cálculo do intervalo de confiança, utilizamos a distribuição hiper-geométrica, que é a que se aplica neste caso. Na prática, essa distribuição converge para uma distribuição Binomial, quando a

probabilidade. Por exemplo, na Subprefeitura Campo Limpo, foram realizados três ensaios, que tiveram GC \< 96%. Com isso, com 95% de confiança, é possível afirmar que entre 29% e 100% dos serviços realizados apresentam grau de compactação inferior a 96%, o que enseja o refazimento desses serviços pela empresa contratada, com fornecimento de mão de obra, equipamentos, massa e emulsão asfáltica, conforme subitem VII.10 da Ata de RP, que estabelece:

Grau de compactação	Consequência
GC>98%	Não há
97 < GC < 98%	Redução de 10% sobre o valor do serviço executado (ou seja, apenas mão de obra)
96<GC<97%	Redução de 20% sobre o valor do serviço executado (ou seja, apenas mão de obra)
GC<96%	Refazer 100% do serviço, com fornecimento de material pela própria contratada (ou seja, mão de obra + material)

Para efeito do cálculo do intervalo de confiança, foi considerada uma amostra aleatória simples representativa do mês. Além disso, o contrato prevê que o fiscal do contrato pode extrair 1 amostra a cada 100t de material. O Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (IBRAOP) recomenda que as auditorias do controle externo sejam feitas em no mínimo 10% do tamanho da amostra do fiscal do contrato, ou seja, 1 amostra a cada 1.000t. No nosso caso, foram extraídas 3 ou 6 amostras, dependendo da Subprefeitura. No entanto, em 100% das Subprefeituras, a amostragem do Tribunal de Contas foi consideravelmente superior ao mínimo recomendado pelo IBRAOP para o serviço do mês, inclusive em algumas Subprefeituras nosso tamanho de amostra foi superior à amostra do fiscal do contrato. Conclusão. A utilização de métodos quantitativos nas fiscalizações realizadas pela SFC permite transformar uma grande quantidade de dados em informação útil e de fácil entendimento. Permite também que sejam extraídas conclusões sobre as amostras coletadas e que essas conclusões possam ser extrapoladas para a população pesquisada. Dessa maneira, qualquer outra pessoa ou empresa que fizesse esses mesmos testes, dentro das mesmas condições, chegaria aos mesmos resultados obtidos pelo Tribunal de Contas. Fico à disposição para prestar esclarecimentos adicionais. Muito obrigado. Conselheiro Presidente Roberto Bra-guim: "Agradecemos os esclarecimentos. O Conselheiro Domingos Dissei, com a palavra." Conselheiro Domingos Dissei: "Parabéns pela apresentação a toda equipe, todos. Achei muito bom. Vejam a importância. Fizemos um teste. Quero falar um pouco do nível de confiança, para deixar claro. Isso que você falou: o Ibraop manda fazer e, a cada cem toneladas, uma amostra, segundo o nosso contrato, não é isso?" Thulyo Tavares: "Exatamente." Conselheiro Domingos Dissei: "Fizemos mais amostras. Não pode ter erro mesmo, porque fizemos uma amostra até maior do que o recomendado pelo Instituto Brasileiro de Auditoria. O nível de confiança entre 29% e 100%: vamos falar claramente, por que você adotou o de 100%, e não o de 29%? Você está me dando um grau de confiança entre 29% e 100%, porque depois você vem até 64%. Deixe clara esta parte, afirmando: "Se eu tiver feito infinitas vezes a mesma amostra, vai dar esse mesmo grau de confiança.” Isso é só para deixar claro." Thulyo Tavares: "A ideia do nível de confiança é que, se nós repetíssemos esse teste cem vezes, em 95 das vezes o nosso resultado, ou a proporção da amostra, estaria dentro do intervalo de confiança. Essa é a interpretação. A opção do Senhor Conselheiro Relator pela adoção do ponto máximo do intervalo de confiança tem por fundamento dois pontos: a proporção amostral, que, como vimos, foi de 100% - abaixo, neste caso, do grau de compactação de 96. A proporção amostral representa o valor mais pro-

vável para estimar o parâmetro populacional. Uma coisa é a média, que é a tendência central e a proporção amostral. Outra coisa é a variabilidade, que é a margem de erro e o intervalo de confiança. O valor mais provável é sempre a proporção amostral. Além disso, leva em conta as seguintes cláusulas redutoras de pagamento: cláusula 5.3.3 do Edital do Pregão Eletrônico 12 da Secretaria Municipal das Subprefeituras, o item 7.10.3 das Atas de Registro de Preços de tapa-buraco, a cláusula 7.16.3 da Minuta do Contrato. Esses três itens têm a mesma redação, que é a que estava aqui no slide. Vou ler: "Graus de compactação entre 97% e 96% em mais de 5% das amostras ensaiadas sofrerão uma redução de 20% sobre o valor da tonelada. Graus de compactação inferior a 96%”, que é o nosso caso, "em mais de 5% das amostras não serão aceitos, devendo o serviço ser refeito com material de pavimentação fornecido pela própria contratada.” Quando ele fala das amostras, são as mostras do fiscal do contrato, mas, das 5% das amostras do fiscal do contrato, seria suficiente que apenas uma estivesse com grau de compactação com menos de 96% para já ensejar o refazimento de todo o serviço do mês." Conselheiro João Antonio: "Senhor Presidente, sei que o debate pode não ser agora. Teremos oportunidade de debater esta matéria quando o Conselheiro Maurício Faria trouxer esta matéria para o Plenário, que está sob vista. Eu apenas registro, independente de entrar na técnica do grau de subjetividade, mesmo que pequeno, a respeito da inferência, esta modelagem de contrato na Cidade de São Paulo é atípica, porque os fornecedores ganham por tonelagem aplicada. Eles, os contratados, não têm nenhuma possibilidade de opinar sobre a qualidade da massa, que é fornecida pela Administração Pública. Nós temos aqui uma questão. Se a qualidade dos serviços de tapa-buraco está intimamente ligada ao material aplicado, e eles ganham por tonelagem aplicada, a responsabilidade da qualidade do material, neste caso, não é do particular. É da Prefeitura. Aí alguém pode questionar: por que na defesa das empresas, eles não mencionaram este fato? Com medo de represália. Estou só suscitando, pontuando uma questão que já levantei em um pronunciamento que fiz a respeito desta matéria, sobre a modelagem do contrato e sobre o papel de SPUA nesta questão. Esta é uma questão fundamental, porque, ao determinar, por exemplo, que se restitua com massas próprias, a responsabilidade pela qualidade da massa não é do particular. É da Prefeitura, através de SPUA. Não é uma questão simples, quando se trata não da análise das conclusões, que são excelentes, para efeito do controle externo e para efeito, inclusive, da próxima modelagem, que está em vias de acontecer. É fundamental e concordo. Estou levantando a questão porque daqui a pouco vamos tratar da punição, da sanção, e, neste caso, a modelagem de contrato e a

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sábado, 5 de agosto de 2017 às 02:27:04.