Origem: RCL - 10888 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL Procedência: BAHIA DECISÃO: 1. Trata-se de reclamação contra decisão proferida pelo Juiz Federal da 6ª Vara da Seção Judiciária da Bahia na ação civil pública (processo 1998.33.00.014333-7) ajuizada pelo Ministério Público Federal na qual se pleiteia, em suma, a condenação do Estado da Bahia e da União em obrigações de não fazer. Alega o Estado reclamante, em síntese, que (a) a ação civil pública em questão visa inviabilizar a implantação, no âmbito local, do Programa de Incentivo às Organizações Sociais instituído pela Lei Estadual 7.027/97 e pela Lei Federal 9.637/98; (b) o Ministério Público Federal objetiva, na verdade, a declaração de inconstitucionalidade, em tese, dos referidos diplomas legais; (c) cabe ao Supremo Tribunal Federal o controle abstrato de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, de modo que o julgamento da referida ação civil pública pelo Juiz Federal da 6ª Vara da Seção Judiciária da Bahia importa em usurpação da competência desta Corte. Ao final, pleiteia (a) a concessão de medida liminar para que se determine (I) o sobrestamento da ação civil pública 1998.33.00.014333-7; e (II) a suspensão dos efeitos da decisão reclamada; e (b) a procedência da reclamação, para que seja declarada nula a decisão reclamada e seja avocada ao STF a ação civil pública em referência, para conhecimento e julgamento da demanda. A medida liminar foi deferida (fls. 148/150), determinando-se a suspensão das decisões de natureza cautelar proferidas na ação civil pública 1998.33.00.014333-7, bem como o sobrestamento do curso do processo respectivo anotando estarem pendentes as ADI 1923 e 1943 que apreciam a inconstitucionalidade de preceitos da Lei 9.637/98 cuja solução interessa ao caso presente. A autoridade reclamada prestou informações (fls. 166/172). A Procuradoria-Geral da República opinou pela improcedência da reclamação, ao fundamento de que a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifica-se como simples questão prejudicial indispensável à resolução do litígio principal (fl. 210). 2. A respeito da questão relacionada ao controle de constitucionalidade no âmbito de processo coletivo (sujeita a procedimento de competência da Justiça de primeiro grau) e suas relações com o controle concentrado de constitucionalidade (de competência originária do Supremo Tribunal Federal), tive oportunidade de sustentar o seguinte, em voto proferido no STJ (voto-vista no REsp 440.574/DF (Primeira Turma, Min. Luiz Fux, DJ de 25.08.2003), que, ademais, reproduz o que sustentei em sede doutrinária (Processo Coletivo – Tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos, SP:RT, 6ª ed., pp.230/231) : "Põe-se em foco, no caso dos autos, um problema tipicamente decorrente do sistema misto de controle de constitucionalidade, entre nós adotado, no qual se admite que a legitimidade dos preceitos normativos pode, simultaneamente, ser controlada por via incidental (controle, portanto, em concreto e difuso) e por via de ação direta, cuja competência para julgamento é concentrada no Supremo Tribunal Federal ou, se for o caso, nos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, e cuja iniciativa é atribuição restrita de entes específicos. No primeiro caso, a declaração de inconstitucionalidade constitui apenas fundamento para a decisão da controvérsia posta, e, como tal, não opera coisa julgada, sendo a correspondente sentença de mérito tem eficácia subjetiva e objetiva limitada às partes e ao pedido concretamente decidido. Já no segundo caso, a declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade da norma representa o próprio objeto do pedido, o que significa que o juízo de mérito importa o reconhecimento da sua validade ou da invalidade com eficácia subjetiva universal ( erga omnes ) e efeito vinculante também universal. Ocorre que também as sentenças proferidas em ações civis públicas para tutela de direitos transindividuais e em ações coletivas para tutela de direitos individuais homogêneos, têm, em certos casos, eficácia subjetiva erga omnes , o que pode acarretar, quando nelas se exerce o controle de constitucionalidade, um efeito semelhante ao que decorre do controle abstrato. Esse fenômeno pode ocorrer quando, considerando os termos da demanda promovida, nela figuram, como substituídos no processo, todos os possíveis destinatários da norma cuja inconstitucionalidade serve de fundamento do pedido. Em situações assim, a sentença de procedência, ainda que não tenha como objeto primeiro a declaração de invalidade da norma, acaba, na prática, tendo a mesma eficácia universal que decorreria da sentença no controle concentrado, já que, por via transversa, retira da norma questionada todo o seu potencial de aplicação, que ficaria inteiramente esgotado. Seria o caso, por exemplo, de uma ação promovida pelo Ministério Público contra um Município, postulando provimento que declare a nulidade dos lançamentos ou imponha ao réu ordem para que se abstenha de lançar determinado tributo, ao fundamento de que é inconstitucional a lei municipal que o criou. Embora a inconstitucionalidade, no exemplo, esteja colocada como fundamento do pedido, a eventual sentença de procedência, porque beneficiaria todos os possíveis destinatários da norma (dos quais o autor é substituto processual), acabaria tendo eficácia subjetiva idêntica à da sentença em ação direta. Induvidosamente, portanto, a ação civil pública estaria sendo um meio indireto de, por via difusa, exercer o controle abstrato da constitucionalidade, o que acarretaria a deformação do sistema e importaria usurpação de competências, tanto dos órgãos que detém a iniciativa para promover a ação direta, quanto dos que detêm, com exclusividade, a incumbência constitucional de julgá-la. 3. O caso em exame representa hipótese em que a sentença na ação civil pública tem eficácia semelhante à proferida em ação direta de inconstitucionalidade. É que a ação civil pública tem, em síntese, os seguintes fundamentos: (…) o programa estadual de organizações sociais é manifestamente inconstitucional, além de gravemente prejudicial aos interesses da população usuária do Sistema Único de Saúde, no Estado da Bahia. Dentre as várias ilicitudes do referido projeto, destacam-se as seguintes: a) os serviços em questão são de natureza essencial, não sendo, portanto, passíveis de prestação por pessoa jurídica privada em unidades públicas; b) a Constituição e a Lei complementar 8.080/90 só admitem a participação da iniciativa privada, de forma complementar, com os seus recursos próprios, quando demonstrada a insuficiência do SUS; c) as organizações sociais, embora sejam proclamadas de natureza pública não estatal, são, na prática, pessoas jurídicas privadas que terão a possibilidade de administrar recursos públicos sem qualquer controle, auferindo vantagens como atender seus clientes próprios nas unidades públicas de saúde; d) se considerássemos possível a atuação das organizações sociais preconizada pelo programa estadual, deveríamos reputar tais instituições como integrantes da Administração indireta sujeitas a todos os tipos de controles administrativos, inclusive para a formação de sua diretoria; e) pessoas jurídicas de direito privado, como as organizações sociais, não podem gerir as unidades públicas de saúde, posto que não se caracteriza tal prestação como forma complementar de prestação de serviços, admitida pela Constituição Federal; f) as organizações sociais estão sendo formadas com o desrespeito ao princípio da impessoalidade, pois que a forma de sua composição favorece os agentes públicos que estão no governo do Estado; g) o programa estadual de organizações sociais por sua dimensão e natureza, finda por excluir o Estado da prestação dos serviços de saúde; já que as organizações sociais são verdadeiras pessoas jurídicas de direito privado; h) tal programa desguarnece o Erário dos mecanismos de proteção impostos pela Constituição, tais como a licitação, o controle pelo TCU, a exigência de concurso público para admissão de pessoal, a exigência de regras para utilização e alienação de bens públicos, ao arrepio do artigo 37 da Lei Fundamental; i) os instrumentos da autorização e do contrato de gestão além de serem ontologicamente inadequados para o tipo de serviço a ser prestado, não asseguram efetiva garantia ao patrimônio público, de qualquer sorte tais instrumentos não podem substituir os controles constitucionais da Administração Pública; j) o programa desconsidera uma regra basilar do sistema único de saúde que é o favorecimento à municipalização; na hipótese do Estado não mais se dispor a administrar tais unidades de saúde deveria tê-las disponibilizados para as municipalidades, e não adotar programa sob sua gestão que as vincule, por tempo indeterminado; k) o direito à saúde dos usuários do SUS será manifestamente lesado se tal programa for implementado, tendo em vista que as unidades públicas de saúde poderão destinar parte de seus recursos para o atendimento de clientes do sistema privado, importando em limitação do acesso universal aos serviços e afronta ao princípio da isonomia, já que, certamente, serão os usuários do SUS prejudicados com essa concorrência de atendimento o que já ocorre na rede conveniada; l) foram inobservadas as regras constitucionais e legais que determinam a gestão democrática da saúde, posto que a concepção legislativa de organizações sociais não foi precedida de discussão no Conselho estadual de saúde, nem os conselhos municipais das localidades atingidas pelo programa foram ouvidos, também não há nenhuma forma de prestação de contas das organizações sociais aos Conselhos como é determinado pelo SUS. (fls. 54/56) Ao final, o Ministério Público Federal pleiteia a condenação do Estado da Bahia a obrigação de não fazer consistente na não implementação do programa de organizações sociais, nos moldes concebidos pela legislação estadual (fl. 57), bem como a condenação da União a obrigação de não fazer , para que se abstenha de efetuar repasses ou quitar faturas apresentadas pelo Estado da Bahia, com recursos do SUS, relacionados ao repasse às organizações sociais (fls. 57/58). Em outras palavras, a ação civil pública visa a impedir a implementação da Lei Estadual 7.027/97, que criou o Programa de Incentivo às Organizações Sociais, e da Lei Federal 9.637/98, no âmbito do Estado da Bahia, aos argumentos de que há inconstitucionalidades e ilegalidades nos referidos diplomas legislativos. Assim, embora tenha o Ministério Público Federal, na petição inicial, consignado pretensão de obrigação de não fazer – consistente em absterem-se a União e o Estado da Bahia de implementar programa administrativo fundado em lei federal de âmbito nacional dada por ofensiva da Constituição -, o juízo de procedência terá, na prática, alcance e conteúdo semelhante ao da ação direta de inconstitucionalidade, estando dotado, inclusive, de eficácia vinculante e erga omnes. 4. Em situações assim, é firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal em assentar a ocorrência de usurpação de competência desta Corte. Confiram-se: Constitucional e Processual Civil. Reclamação constitucional. Contribuição para custeio de iluminação pública. Ação civil pública. Contorno de ação direta de inconstitucionalidade. Usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal. Reclamação julgada procedente. 1. A pretensão deduzida nos autos da ação civil pública se destina a dissimular o controle abstrato de constitucionalidade da Emenda Constitucional nº 39/2002, que incluiu o art. 149-A na Constituição Federal de 1988, instituindo a competência tributária dos municípios e do Distrito Federal para a cobrança de contribuição de custeio do serviço de iluminação pública. 2. Os municípios e o Distrito Federal, ao instituírem a contribuição de iluminação pública e preverem a sua cobrança na fatura de energia elétrica, atuam a partir do disposto no art. 149-A da Constituição Federal, cuja declaração de inconstitucionalidade no processo in abstrato teria como consequência lógica a inconstitucionalidade por arrastamento de leis locais que instituíram o tributo, retirando do ordenamento jurídico o fundamento constitucional e legal da exação tributária em comento. 3. Reclamação julgada procedente. (Rcl 2.353, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 20/11/2014) Reclamação constitucional - Ação Civil Pública Lei nº 9.688/98 Cargo de censor federal - Normas de efeitos concretos Declaração de inconstitucionalidade Pleito principal na Ação Civil Pública Contorno de ação direta de inconstitucionalidade Usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal Reclamação julgada procedente. 1. A ação civil pública em tela tem por objeto a Lei nº 9.688/98, que teve sua inconstitucionalidade arguida perante esta Suprema Corte, nos autos da ADI nº 2.980/DF, tendo o pleito sido rejeitado por se tratar de normas de efeitos concretos já exauridos. 2. A Lei nº 9.688/98 foi editada com o fim de imprimir eficácia à norma do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal de 1988, após provocação por esta Suprema Corte (ADI nº 889/DF), norma essa que versa, especificamente, sobre o aproveitamento dos ocupantes do extinto cargo de censor federal em outras carreiras. 3. O pleito de inconstitucionalidade deduzido pelo autor da ação civil pública atinge todo o escopo que inspirou a edição da referida lei, traduzindo- se em pedido principal da demanda, não se podendo falar, portanto, que se cuida de mero efeito incidental do que restou então postulado. 4. Voto vencido: a ação civil pública tem como pedido principal a pretensão de nulidade de atos de enquadramento de servidores públicos. A declaração de inconstitucionalidade da lei em que se embasa o ato que se pretende anular constitui fundamento jurídico do pedido, portanto, a causa petendi, motivo pelo qual não há falar em usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal. 5. Reclamação julgada procedente, por maioria. (Rcl 1.503, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Rel. p/ Acórdão Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 10/2/2012) Reclamação: procedência: usurpação da competência do STF (CF, art. 102, I, a). Ação civil pública em que a declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes não é posta como causa de pedir, mas, sim, como o próprio objeto do pedido, configurando hipótese reservada à ação direta de inconstitucionalidade de leis federais, da privativa competência originária do Supremo Tribunal. (Rcl 2.224, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 10/2/2006) - RECLAMAÇÃO. CONTROLE CONCENTRADO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. As ações em curso n